核心提示：许多城市通过“创模”，大幅度地调整了城市经济结构和城市功能，大规模增加城市环境基础设施建设，使很多城市的环境质量有了明显改善，城市人民群众享受的实际环境利益明显增加，一改过去留给人们的中国城市面貌陈旧、环境脏乱的老印象，赢得了人民群众和国际人士的真诚和客观的肯定。城市是实现这种转变最明显的地方之一。
| 自1997年实施创建国家环境保护模范城市以来，这项工作受到了各城市的积极响应并取得了明显的效果。许多城市通过“创模”，大幅度地调整了城市经济结构和城市功能，大规模增加城市环境基础设施建设，使很多城市的环境质量有了明显改善，城市人民群众享受的实际环境利益明显增加，一改过去留给人们的中国城市面貌陈旧、环境脏乱的老印象，赢得了人民群众和国际人士的真诚和客观的肯定。 为什么“创模”能够取得明显的成效？这不仅是一个工作问题，也是一个政策问题。从政策角度解读“创模”，有利于我们理解这项制度的性质，从而从更高的层次上推动城市环境管理的深化和创新。 一、“创模”契合我国发展范式的重大转变 “创模”之所以得到广泛响应，与当前我国正处在经济发展与环境保护的关系出现重要转变的时刻有关，我们可以称这种转变为从“环境换取增长”向“环境优化增长”的转变。其主要含义是，我国到目前为止的工业化过程，在环境与经济的关系上，可以大体认为是“环境换取增长”的阶段，即客观上是放弃了一部分环境质量和环境福利来获得经济增长，而且确实取得了快速的经济增长，极大地改善了人民的生活，同时也出现了比较多和比较严重的环境问题。走这样一条道路，在当时急于追赶世界发展水平，且当时环境容量还有较大余地的情况下，是有一定客观性的。但是，经过较长一段时间后，这个阶段就基本到头了，这种发展范式不能继续下去了，因为按照这样的低资源利用效率继续搞下去，当经济指标达到全面小康目标的时候，我国的资源和环境的消耗将承受不起，因此，必须在经济与环境的关系上有一个重大转变，使环境保护政策作为一种手段，促进经济增长方式的转变，激励全社会提高资源利用效率，实现和谐社会，这是一个“环境优化增长”的阶段。举例来说，早期开始引进汽车生产技术的时候，尾气排放标准不是很高，这样牺牲了一些空气质量，先把汽车发展起来，到现在，可以把尾气排放标准提得比较高，限制那些技术落后的汽车生产，这样就迫使汽车工业发展得到“优化”。 由“环境换取增长”到“环境优化增长”，这是一个重要的转变，它不仅表明环境保护与经济增长之间由一种此消彼长的替代关系，改变为一种相互促进的互补关系，而且表明我们应该与时俱进地把握中国的环境与经济关系，在今后的经济发展中，有意识地把环境保护作为有力的政策手段。 城市是实现这种转变最明显的地方之一。很多城市在获得综合经济实力的较大增长后，把很多资源配置在改善环境上，因为在这个时候，环境质量成为城市发展和完善最突出的“瓶颈”之一。“创模”正好提供了改善环境从而促进城市发展的平台，因此，城市决策者们抓住机遇，顺风扬帆，拿出一部分发展成果来支付应付的环境成本，使城市面貌发生了根本性变化。我们说“创模”是实践科学发展观的具体体现，也就是说“创模”契合国家发展观转变的时机。 由“环境换取增长”到“环境优化增长”的转变，意味着环保由过去滞后于经济而转到前置于经济的地位，这会带来许多新的市场机会。例如，绿色产品将会获得消费者的青睐；效率高排放少的生产设备将会得到政府的推荐；环保型的产品将可能被列入政府“绿色采购”清单；从事环保服务的公司将会得到更多的订单；等等。这都说明，此一时也，彼一时也，一个时代有一个时代的特殊性和必然性，在当前的发展阶段上，应该及时抓住“创模”这样的时机，系统地调整城市发展战略，促进城市发展进入新的阶段。 二、“创模”是新型城市化的有益探索 加快城市化是实现全面建设小康社会目标的重要途径。一个拥有13亿人口的发展中大国，通过和平崛起而实现中华民族的伟大复兴，这是对于人类发展具有重大意义的事业。改革开放以来，我国城市化率不断提高，2004年城市化率已达到40.5%，占国土面积的6%城市承载了5.24亿人的生活和发展，并使之达到初步小康的生活水平。这是一个历史性的进步，它使中华民族千百年来“政教修明，人民康乐”的小康梦想逐步成为现实。随着经济社会的不断发展，我国城市化进程还将加快，预计到2020年的时候将有大部分人口生活在城市，这将在一定程度上改变世界人口格局，并对世界上发展中国家的城市化发展提供经验，这是非常了不起的成就。 历史经验说明，城市化过程中必须采取正确的战略和措施，才能保证城市化最大限度地给人民带来福祉。城市化使大量人口集聚在较小的地理空间内，高强度的经济活动和人员与物质流动给有限的环境带来了巨大的压力，很多城市出现了交通拥挤、公共设施落后、环境污染、资源过度利用、文化特色消失等问题，因此，如何在城市发展中实现人与自然的和谐，历来是城市化进程面临的重大问题。在当前我国全面贯彻落实科学发展观的新形势下，我们应该走一条与全面建设小康社会相适应的、有中国特色的新型城市化道路。 新型城市化道路是一条使经济发展、民主健全、科教进步、文化繁荣、社会和谐、民生殷实的道路。新型城市化强调提高城市的综合经济实力和保持旺盛的经济创新活力，为人们享受殷实、便捷和美好的城市生活创造坚实的物质条件。新型城市化强调整个社会的协调和谐，实现人与人之间的尊重、合作和公正。新型城市化强调人的全面发展和人对社会的责任，努力为人们参与政治、文化、教育和科学发展过程并发挥其创造潜力而提供有利的条件。新型城市化强调人与自然的和谐，要求一切社会和个体的活动都要尊重自然规律，在环境可承载能力的基础上进行开发和建设，努力建设一个自我平衡的城市生态系统。总之，新型城市化是科学发展观指导下的一条有中国特色的发展之路。 “创模”为新型城市化提供了具体实施途径，也是有益的探索。通过“重在过程”的创建活动，使城市环境建设和环境保护投资有较大幅度增长，城市生活污水处理、垃圾处置等环境基础设施逐步完善，城市经济结构得到很大改善，各项城市环境保护制度得到加强，这都为处在城市化起步阶段的新兴城市树立了先进样板，目前已有48个国家环境保护模范城市和城区成为社会文明昌盛，经济持续发展，环境质量良好，资源合理利用，生态良性循环，城市优美洁净，基础设施健全，生活舒适便捷的典型，其示范和引导作用不言而喻。 三、“创模”是一项“多赢”的制度安排 “创模”本质上是一种国家以城市领导者为对象的激励制度。这项制度取得较好效果的原因之一是达到了“多赢”效果：国家通过适当的政策设计而没有直接投资就促使很多城市取得了环境质量改善的结果，增强了国家在人民中的威信和执政能力。城市政府通过“创模”获得了必要和有用的荣誉和政绩，改善了城市形象，增强了城市竞争力。省级和城市环保部门由于在“创模”中的重要作用而受到了重视和重用，部门威望得到提高。广大公众直接享受到了改善环境的实惠，增加了生活的幸福感。 可见，“国家环境保护模范城市”是一个具有较高荣誉度的称号，反过来，维持这个称号较高的荣誉度也是保持“创模”吸引力的关键。为此，应该把这个荣誉与一定的发展机会相联系，例如对模范城市给予在国家投资、引进外资等方面的优先推荐、组织模范城市市长进行国际交流和考察等。 经过多年的“创模”，目前“创模”也存在一些新的难度，一是原来条件比较好、有基础的城市在这一“波”创建中已基本实现了创建，后来的申报者可能基础差些，完成创建的难度更大一些。二是在第一“波”创建中暴露出来的一些问题可能会变得突出，受到人们的质疑，例如数据准确性问题、工作环节上的严密性问题（公众满意度的统计是由当地的志愿者完成的，这似乎不够合理）等，这会对创建和考核验收工作提出更严的要求。三是随着模范城市数量增多，模范城市的吸引力可能下降（“物以稀为贵”），人们对它的热情是否会减退。四是目前各种创建活动有增多趋势，为了避免地位降低，一定要使这项制度严密化，不出大的失误（例如避免名不副实）。这些新问题说明，深化创建模范城市工作，一方面要调整指标，另一方面要使程序规范化（如制定核查、考核和验收的管理办法等）。 目前的考核指标有调整必要，建议以下几点：一是仍应坚持把经济发展水平作为前提条件，强调经济与环境的统筹协调发展，而不是单纯考核环保。二是人口、城市化水平、人均住宅面积、人均道路面积等指标可免去，这样可突出经济与环境这个重点。三是把激励对象仍定为城市决策者（市委、市政府、市人大等），不应把压力转到环保局局长身上。此外，应设置“走新型工业化道路”等方面的指标，如资源利用效率、排污强度等。四是指标设置应有利于增强当地环保部门的地位和作用，例如环保机构的人员编制应达到城市人口的一定比例。五是关于修改指标，应听取省级和城市政府和各级环保部门的意见。最后，建议设立一个研究项目，从实践和理论上透彻地研究创建环境保护模范城市这项制度。 （2005年6月3日） |
