《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》解读

11月26日，国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（以下简称《意见》），部署激发市场主体活力和发展潜力，稳定有效投资，加强薄弱环节建设，增加公共产品有效供给，促进调结构、补短板、惠民生。《意见》与以往的同类文件相比，有何突破与创新？哪几大领域鼓励社会投资参与？国家重大工程项目建设如何正确把握投资方向，充分发挥市场作用？如何鼓励社会投资、放开固有垄断领域、创造平等投资机会？2014年12月8日10时，发展改革委投资司巡视员欧鸿新作客中国政府网，与网友在线交流，并回答网友关心的问题。

[主持人]《指导意见》明确提出，鼓励社会资本发起设立产业投资基金，这方面会有什么具体的支持政策？

[欧鸿]国家发改委长期致力于推动创业投资、私募股权投资和产业投资基金制度建设，积极支持设立产业投资基金。先后批准了28支政府推动和出资的产业投资基金，充分发挥财政资金杠杆放大作用，吸引社会资金投入政府支持领域和产业。2005年，经国务院批准，国家发改委等10部门联合发布了《创业投资企业管理暂行办法》，推动有关部门出台了税收扶持、引导基金、国有股豁免转持等政策。截止目前，全国备案创业投资企业1244家，管理资产3282亿元。

2008年出台了《关于创业投资引导基金规范设立和运作的指导意见》，支持各级政府创设一批创业投资引导基金，引导和带动一大批创业投资引导基金的设立和发展。2013年，国家发改委推动建立股权融资和债权融资联动机制。截止目前，已批复6家股权和创业投资企业发行69亿元企业债券。

下一步，继续推动出台促进创业投资和私募股权投资，以及政府出资产业投资基金发展的政策措施，力争在政府出资引导机制、放宽机构投资者准入、完善公平税收政策、支持长期投资等方面取得进展，鼓励民间资本发起设立投资于于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。同时，会同有关部门研究制定政府出资基金的标准和规范、出资比例、退出机制等，加快出台政府出资产业投资基金管理办法，研究中央预算内投资支持民间资本设立相关领域产业投资基金。

[主持人]《指导意见》提出，鼓励电信业进一步向民间资本开放，具体如何落实？

[欧鸿]一是完善相关法律法规。我国电信行业现行的法律法规还存在一些不适应鼓励民间资本进入的规定，宽带接入业务仍按照基础电信业务管理，对经营者存在国有股份比例的要求。下一步，我们将推动有关部门加快修订完善电信业务分类目录，为民间资本进入创造良好条件。

二是开放宽带接入业务。今年10月，国务院批复同意取消宽带接入网业务试点企业国有股权比例要求后，工业和信息化部起草了《关于开放宽带接入市场的意见》和《宽带接入网业务开放试点方案》，并向社会征求意见，将尽快发布。我们将积极配合工信部实施试点工作。

三是推动移动虚拟运营。我国自去年年底启动了移动通信转售业务试点工作，目前已分4批向34家民营企业发放了试点批文，相关工作进展顺利，今年全年投资预计超过7亿元。试点工作中积极探索解决出现的各种技术、政策和管理问题，截至目前，已有近20家企业正式放号，累计发展用户超过100万。民营企业启动移动通信转售试点后，对我国移动通信业务创新和服务提升的促进作用已初步显现。下一步，我们将进一步推进相关工作，试点企业数量还将进一步增加。

四是鼓励民资参股合作。继续推动相关部门采取具体措施，鼓励民间资本以参股方式进入基础电信运营市场，推动电信企业通过释放一定比例的上市公司国有股权或增资扩股的方式，引入民间战略投资者。

[主持人]《指导意见》对社会资本加大社会事业投资力度有哪些鼓励政策？

[欧鸿]第一，深化改革，创新社会资本进入方式。积极推进社会领域符合条件的事业单位改制，鼓励社会资本参与公立机构改革，将符合条件的国有单位培训疗养机构转变为养老机构等。通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，鼓励社会资本参与教育、医疗、养老、体育健身、文化设施建设。各级政府逐步扩大教育、医疗、养老、体育健身、文化等政府购买服务范围，各类经营主体平等参与。

第二，完善落实优惠政策，鼓励社会资本更多参与。在社会事业建设运营税费方面，对非营利性医疗、养老机构建设一律免征有关行政事业性收费，对营利性医疗、养老机构建设一律减半征收有关行政事业性收费。进一步完善并落实教育、医疗、养老等社会事业价格和收费政策。

第三，加大政府投入、支持、引导的力度。优化政府投资使用方向，对鼓励社会资本参与的社会事业等领域，政府投资根据实际情况给予支持，充分发挥政府投资的引导带动作用。例如，我们在实施全科医生临床培训基地建设规划和儿童医疗服务体系建设规划时，将符合要求的社会办非营利性的医疗机构建设，纳入到中央投资补助范围。

[主持人]《指导意见》提出，推广政府和社会资本合作PPP模式，有哪些具体措施？

[欧鸿]为贯彻落实《指导意见》关于推广PPP的有关要求，近日，国家发改委印发了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，对开展政府和社会资本合作提出具体要求。

开展政府和社会资本合作是创新投融资机制的重要举措，对拓宽社会资本投资渠道、促进投资主体多元化、发展混合所有制经济、加快政府职能转变具有重要意义。各地要建立部门联动、分工明确、协同推进的工作机制，积极探索、大胆创新，建立合理投资回报机制，保障政府和社会资本合作积极稳妥推进。

《意见》要求，各地可根据当地实际及项目特点，通过授予特许经营权、政府补贴或购买服务等措施，灵活运用BOT、BOO、BOOT等多种模式，切实提高项目运作效率。各省区市发展改革委要认真做好PPP项目的统筹规划、综合协调等工作，及时建立PPP项目库，按月对项目进展情况进行调度汇总，积极推动PPP项目顺利实施。

同时，随《意见》一并印发了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，按照平等合作、互惠互利、依法合规等原则，针对不同模式合作项目的投融资、建设、运营、移交等阶段，从合同各方的权责配置、风险分担、违约处理、政府监管、履约保证等方面，提出合同编制的注意事项及有关要求，供PPP项目参与各方参考借鉴。

[主持人]《指导意见》在鼓励社会资本参与交通基础设施建设方面有哪些新的举措？

[欧鸿]一是用好基金平台，扩大资金来源。今年4月30日，国务院已批准设立铁路发展基金，6月27日国家发改委与财政部、交通运输部联合印发《铁路发展基金管理办法》，目前铁路总公司已完成基金公司筹备工作，公司已挂牌。在铁路投融资体制改革中，将用好铁路发展基金平台，吸引社会资本参与，扩大基金规模。

二是开放投资领域，创造平等机会。向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域和市郊铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权。比如，今年国家发改委审批了蒙西至华中地区铁路煤运通道，总投资1930亿元，由16家公司成立蒙西华中铁路股份有限公司作为项目法人，铁路总公司以外的社会资本占股比80%，其中民营企业投资占股比15.5%。这些项目按照构建现代企业制度的要求，保障投资者权益，形成交通基础设施吸引社会资本投资的示范项目。

三是创新投融资模式，吸引社会资本。建立和完善政府主导、分级负责、多元筹资的公路投融资模式。探索发展“航电结合”等投融资模式，按相关政策给予投资补助，鼓励社会资本投资建设航电枢纽。鼓励社会资本投资建设港口、内河航运设施和枢纽机场、干线机场及机场配套服务设施建设。

四是推进综合开发，提高投资效益。充分利用铁路土地综合开发政策，以开发收益支持铁路发展。对城市轨道交通站点周边、车辆段上盖进行土地综合开发，吸引社会资本参与城市轨道交通建设。

[主持人]《指导意见》提出，鼓励社会资本参与油气管网和储存设施建设，这方面将会有哪些具体措施？

[欧鸿]目前国家对社会资本进入油气基础设施建设，包括油气管网、LNG接收站、储存设施等，没有政策限制，欢迎各类社会资本积极参与这一领域投资建设。

油气储运设施是国家能源重大基础设施，是保障我国油气安全稳定供应的重要基础。与欧美等发达国家相比，我国油气储运设施发展尚处于初级阶段。随着国民经济对油气资源需求的持续稳定增长，预计未来10-20年我国油气管道建设还将处于稳定增长期，其中天然气管道及储气库等配套设施建设将是今后发展重点。预计到2020年，全国油气管网总里程将达到16万公里，是目前的1.6倍。按照国际惯例，我国储气能力应达到消费量的10-15%，而目前仅为2%左右，尤其是大中型城市缺乏储气和应急设施，难以保障供气安全，城市储气设施有很大的发展空间。

下一步，国家将深入推进原油成品油流通体制改革，为社会资本参与建设油气管网、LNG接收站、储气设施提供保障。同时将积极考虑和研究给予地下储气库和城市小型应急储罐补助资金，鼓励和引导行业发展。

[主持人]《指导意见》在创新环保领域的投资运营机制上有哪些新的举措？

[欧鸿]近年来，随着国家环境保护工作力度的加大，环保领域投资快速增长，成为社会资本关注的重点领域。很多地方在引入社会资本投资环保领域方面已经有了成功的实践，通过特许经营等方式在城镇污水、垃圾处理和火电、钢铁脱硫脱硝等领域积极引入社会资本参与设施建设运营，在为环保工程实施有效筹集资金的同时，也带动了环保产业快速发展。

为进一步发挥社会资本的积极作用，加快推进重大环保工程实施，《指导意见》对创新环保运营机制、健全政府和社会资本合作PPP机制、创新融资方式拓宽融资渠道等进行了全面部署。

一是要大力推行环境污染第三方治理，推进市政基础设施投资运营市场化，稳妥推进政府向社会购买环境监测服务。国家发改委会同有关部门正在制定推行环境污染第三方治理的意见，将进一步完善吸引和扩大社会资本投入环境治理的市场机制。

二是鼓励社会资本参与排污权和碳配额交易，加快调整主要污染物排污费征收标准，实行差别化排污收费政策，完善污水、垃圾处理等市政基础设施价格机制，通过金融市场发现价格的功能，有效促进环保和节能减排。

三是创新融资方式，支持开展排污权、收费权、特许经营权等担保创新类贷款业务，探索利用污水垃圾处理等预期收益质押贷款，鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于生态环保的产业投资基金，支持环保项目采取企业债券、项目收益债券等方式筹措投资资金。

[主持人]《指导意见》对鼓励社会资本投资运营农业和水利工程有哪些方面的考虑？

[欧鸿]为引导和鼓励社会资本投资运营农业和水利工程，创新投融资机制，下一步围绕贯彻落实《指导意见》，重点抓好以下四方面工作：

一是培育多元化投资主体。积极扶持发展农民合作社、家庭农场、专业大户、农业企业等新型经营主体，在提升能力的同时，引导和鼓励新型经营主体投资建设农田水利和水土保持设施。允许农业用水合作组织持有和管护财政补助形成的小型农田水利和水土保持工程资产。鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与具有一定收益的重大水利工程建设运营。

二是保障工程投资合理收益。社会资本投资建设或运营管理农田水利、水土保持设施和重大水利工程的，与国有、集体投资项目享有同等政策待遇，可以依法获取供水水费等经营收益；承担公益性任务的，政府可对工程建设投资、维修养护和管护经费等给予适当补助，并落实优惠政策。社会资本投资建设或运营管理农田水利设施、重大水利工程等，可依法继承、转让、转租、抵押其相关权益；征收、征用或占用的，按照国家有关规定给予补偿或者赔偿。

三是通过水权制度改革吸引社会资本参与水资源开发利用和保护。加快建立水权制度，培育和规范水权交易市场，积极探索多种形式的水权交易流转方式，允许各地通过水权交易满足新增合理用水需求。鼓励社会资本通过参与重大水利工程投资建设等方式优先获得新增水资源使用权。

四是完善水利工程水价形成机制。深入开展农业水价综合改革试点，进一步促进农业节水。水利工程供非农业用水价格按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则合理制定，并根据供水成本变化及社会承受能力等适时调整，推行两部制水利工程水价和丰枯季节水价。价格调整不到位时，地方政府可根据实际情况安排财政性资金，对运营单位进行合理补偿。

目前，国家发改委会同有关部门，正在研究制订《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》及试点工作方案，进一步细化落实相关政策，加强项目示范带动，着力解决社会资本“进不来”和“不愿进”的问题，调动其参与水利项目建设和管理的积极性，争取尽快取得实质性进展和成效。