国家人口计生委近日发布《中国流动人口发展报告2012》

《报告》）指出，当前，我国的城镇人口比重超过50%，流动人口规模达到历史新高。2011年，我国流动人口总量已接近2.3亿，占全国总人口的17%。流动人口流量、流向、结构和流动人口群体的利益诉求都在发生深刻变化。

这一庞大的人群正考验着中国现行的社会管理体制。有关专家在接受记者采访时表示，随着流动人口的增加，各项社会事业需要及时跟进，流动人口的社会福利迫切地需要得到落实。

■“城市候鸟”数字庞大

“质量不高的城镇化”是当前面临的重要问题，而这一问题恰恰反映在流动人口、尤其是农民工身上。

中国流动人口数量之多令人惊叹。然而，“这个数据只是保守估算。”对于2.3亿流动人口的数据，有专家如是说。中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员、城市经济研究室主任刘治彦说，国家统计局早前公布的2011年我国农民工调查监测报告数据显示，2011年全国农民工总量达到2.5亿人。“这些农民工应是流动大军中的主力人员。”因此刘治彦也认为，由于统计口径不一，此次公布的数据“并不高”。

刘治彦告诉记者，根据他正在进行的一项关于城镇化方面的最新研究表明，今后一个时期一直到2025年，我国城镇化水平将以1%的速度推进，预计比重将达到64%左右，期间每年将新增1500万流动人口，其中有三分之二属于农民工。“2025年我国总人口将出现约14亿的峰值，城镇人口将达9亿人。”不过，刘治彦也表示，据测算，城镇人口及流动人口数值，将在2040年后呈现双减少状态。

基数快速增长的同时，流动人口的生存发展状况也出现新的变化。《报告》显示，当前，我国流动人口的平均年龄约为28岁，“80后”新生代农民工已占劳动年龄流动人口的近一半。其中占据主体的新生代农村户籍流动人口，大多数在城市成长，基本不懂农业生产。

刘治彦也留意到了这一点，“80后农民工最大的特点是‘不恋乡’，他们大多接受过文化的熏陶，渴望稳定的城市生活，即使经济形势波动，城市就业形势不好，他们也不大可能返乡务农。”

同时，当前中国流动人口在流入地生活、就业更加趋于稳定。有分析指出，人口流向由过去普遍的单向流动向多向流动转变，新增城市人口主要集中在国家重点培育的城市群和城镇化地区。此外，流动人口的家庭化迁移成趋势。

《报告》显示，超过三成的流动人口在流入地居住生活时间超过5年，从事目前工作的平均时间接近4年，全年平均回老家不足2次。流动人口在流入地的平均家庭规模达到2．5人，青少年流动人口和老年流动人口数量不断增加。72%的流动人口家庭通过租房居住。住房条件和子女教育正在成为影响流动人口在城镇稳定生活的重要因素。

对此，刘治彦分析说，总体看，人口流动呈现“农村包围城市”、欠发达地区向发达地区流动的基本状况，但是，随着城市化进程的推进，人口流动现象已遍布全国各地。值得注意的是，流动人口带来的社会问题，则更集中在那些努力在城市立足生活的流动人群身上。

而流动人口持续增长，使各地区管理疏导压力进一步增大，社会公共服务体系备受考量。“以农民工为代表的流动人口的管理在相当长一段时间内出现了制度缺位。”清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥就此表示。

刘治彦也表示，“质量不高的城镇化”是当前面临的重要问题，而这一问题恰恰反映在流动人口、尤其是农民工身上。“以社保为例，由于缺乏与常住人口平等的社会保障，农民工在遇到患病、失业、工伤、生育等困难时，往往没有办法获得相应的补贴和服务。”他说，“他们只是‘被城镇化’了而已。”

■ 城市与“城市候鸟”

大多数流动人口关心流入地的发展和变化，融入当地社会意愿强烈。

这群被称为“城市候鸟”的流动大军，身影无处不在：平时遍布在各个城市各个工地和工厂的建设角落；每年的春节前后，他们更是春运大军中的主角。今天，无论是城市的GDP还是繁华的商业街，背后都有流动人口的巨大贡献。然而，他们的付出与回报并不对等。

刘治彦说，流动人口在流入地生活稳定后，他们就更希望在城市里找到归宿感。他们在城市里对家庭居住、就业保障、子女教育等要求就更加迫切。

然而现实是，中国流动人口劳动合同签订率普遍较低，仅有51.3%签订有固定期限劳动合同，而未签订劳动合同的比例超过30%。尽管2011年流动人口参加各类社会保险的比重稳中有升，但就业流动人口在流入地的养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险和住房公积金（“五险一金”）的参加比重均不超过30%。

此外，流动人口的工作时间普遍较长，平均每周工作54.6小时，远超过劳动法规定的每周40小时的工作时间。《报告》从公共服务、社会保障、经济地位、社会参与和身份认同等五个方面构建的流动人口社会融合指数显示，流动人口总体融合水平不高。而随着流动人口在流入地生活稳定以及流动人口的增速趋于平稳，这一问题将会更加明显和趋重。

再从社会保障角度而言，城市也没让流动人口感受到应有的“温暖”：比如，有报道指出，公租房最适合流动人口居住，而大部分流动人口租住在价格较高的私房。《报告》称，大多数流动人口关心流入地的发展和变化，融入当地社会意愿强烈。但流动人口与流入地其他社会群体交流却并不多，社会参与渠道较少。

流动人口面临的压力背后体现的是城市发展与管理的矛盾。刘治彦说，各地不断出现“民工荒”是“人口红利”正逐渐消失的征兆，与此同时，占流动人口近一半的新生代农民工的劳动潜力，还没有得到很好挖掘，他们在城镇生活，却无法如有城市户口的同龄人那样，在城市中受到良好的教育培训，其劳动技能相对不足。

但同时必须承认的是，流动人口的不稳定也给社会管理带来诸多困难。如何让“双刃剑”不“伤人”？刘治彦表示，城市需要真正接纳流动人口，把他们融合到城市“社会”中来。这需要城市在养老保险、医疗保险、社会保险政策上要一视同仁，同时也应该将住房、教育等问题纳入考量。

■ 保障问题该堵还是该疏

应该给逐步稳定下来的流动人口更多关注，让他们能切实享受到城市的社会保障。

2.3亿流动人口这个庞大的数字对中国社会管理是一个大挑战。浙江大学非传统安全与和平发展研究中心兼职研究员程亚文撰文指出，城镇里面有成千上万的人处于“游魂”状态，这给社会治理带来的难度不言而喻。从公民权利角度看，2.3亿人中80%是农村户籍即所谓“农民工”，他们为中国制造业的兴起提供了源源不断的人力资源，却没有很好分享城镇化的发展成果，在公共服务上备受歧视，这很不公平；从国家长远发展的角度看，2.3亿流动人口是中国当前最为丰富的一部分人力资源，确保他们在城镇安居乐业，对中国未来的发展是最大的利好。

“制度创新是解决问题的关键。”刘治彦说，流动人口始终处于弱势的一方，现今针对该群体的制度设置重管理而轻扶持，尚缺乏有效的制度关照。相反，以户籍为典型的制度设障，导致流动人口在教育、医疗等诸多层面受到“歧视”。

社会保障制度是社会的“稳定器”。在2.3亿的流动人口中，有七成以上没有被纳入社会保障体系，非常值得关注。杨燕绥认为，出现制度缺位的最主要原因是由于对流动人口没有记录，也就没有与之相联系的社会管理、社会保障和社会服务。

有分析指出，要改变流动人口权利弱势的现状，显然不能全指望各个城市主动同情、怜悯，而是制度要给流动人口真正撑腰，包括保障他们参与工资协商的权利，保障他们子女上学、就地高考以及在住房、社保等改革方面的话语权，包括赋予他们在城市的选举权等等，这样他们才能得到足够的重视。

当然，把流动人口纳入稳定的保障体系，本身有很多困难。但流动人口逐步稳定的趋势，为保障制度建设提供了条件。“应该给这些逐步稳定下来的流动人口更多关注，让他们能切实享受到城市的社会保障，更稳定地融入城市生活。”

实际上，各地已经注意到这一问题，许多人口流动大省纷纷出台政策，欲保障流动人口更多权益，实现公平对待。不过，有专家认为，要想做到这一点，仍然存在诸多困难。“比如跨地区社会保障接续是一个很大的进步，但推进却很缓慢。”该专家表示，主要原因就是该制度一旦实行，意味着流动人口离开一个地区后，也会带走其社保资金。这也说明流动人口进入城市后，要实现与市民在身份、就业、社会生活上的完全平等，还需要一个较长的过程。

值得注意的是，“80后”新生代农民工已占劳动年龄流动人口的近一半。农村劳动力也成为一个值得重视的问题。刘治彦认为，当前更应该做的是把流动人口的劳动权利维护好，把劳动潜力挖掘好，这可以在今后一些年有效减缓因劳动人口占比下降和总量下降带来的压力；同时要为进城农民工在城镇落地生根创造条件，打破城乡分隔的户籍制度和社会保障体系，还要有力保障流动人口的劳动权利，提高他们的收入水平，使农民工的收入增长起来，能够负担租住房屋、子女教育等基本的生活开支。

乐观地看，流动人口带来的诸多问题，也从侧面证明了以保障和改善民生为重点的社会建设正在得到重视和推进，国务院近期印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出，覆盖城乡居民的基本公共服务体系正逐步完善，基本公共服务均等化取得明显进展，有观点指出，这无疑“暗合了民众对流动人口权益保障的吁求”。