发达国家区域发展政策工具创新及启示

摘要：借鉴部分发达国家区域发展的经验，结合我国实际，在区域发展的“极化效应主导”阶段，应从经济转型发展与产业结构调整、产业空间布局与区域功能分区、财政转移支付与产业内生能力三方面进行宏观调控；在“扩散效应主导阶段”，可从区际产业转移与产业承接、产业链整合与产业技术联盟、“四化同步”与统筹城乡发展等角度进行政策工具创新，以推动区域协调发展。

关键词：区域协调发展，政策工具创新

我国区域经济经历了20世纪50年代至70年代的均衡发展阶段、20世纪80年代的非均衡发展阶段，再到20世纪90年代的协调发展阶段。现阶段，我国正处在由低水平均衡发展到区域非均衡协调发展转换的重要历史时期，有必要借鉴发达国家的经验，推进区域协调发展制度体系和政策工具创新。

一、发达国家区域发展的政策及政策工具

近几十年来，各国政府普遍重视区域经济发展不平衡的问题，自上世纪20年代起，西方发达国家就陆续制定区域政策，着力解决区域经济的差异问题，区域经济政策的效应取得了公认的成就，也不断得到发展和完善(见表1)。

从发达国家发展区域经济的实践来看，各国政策的主要内容有4个侧重点：一是通过调整产业结构改变区域经济增长方式；二是注重对基础设施进行投资；三是着力为后进地区创造经济机会；四是在解决区域差异时主要依靠市场手段。

发达国家为了实现区域经济发展的战略目标，设计了各种区域政策工具。按照“极化效应”和“扩散效应”及各自的主导阶段制定政策。

表1 主要发达国家区域经济有关的政策文件

资料来源：根据参考文献11-13整理。

(一)“极化效应”主导阶段

极化效应是指受增长极优势产业快速增长吸引，周边地区的劳动力、资金、技术等生产要素和经济活动不断向中心区域集中的效应。在推动增长极自身发展的同时，客观上加剧了区域间的不均衡。对此，一是实行区域功能分区。如美国对阿巴拉契亚地区开发时，划分了68个开发专区，在每个专区选择一个具有发展潜力的城镇作为增长中心重点扶持，投入巨额经费，改善增长中心经济社会环境。同时，根据各地区的资源优势发展工业。皮德蒙特地区形成一个纺织工业带，南卡罗来纳—亚拉巴马州形成一条木材纸浆带。二是促进产业结构调整。德国对鲁尔区等老工业区的改造主要通过产业结构调整完成，吸引汽车和电子电器等新兴产业落户的同时，大力支持金融和服务业。经过调整，产业结构向集中化、高级化发展，成为了既包括传统煤、钢产业，又容纳新兴工业和第三产业部门的综合性经济区。三是采用财政转移支付。美国法律明文规定，联邦政府支出的10%需要用于补助州和地方；日本中央财政的支出有30%用于补助地方政府；在德国自上而下的财政转移支付制度和州际之间的横向财政转移支付制度并存，从富裕的州向较贫困的州横向转移支付对德国各地区均衡发展，对缩小地区间发展差距起到了十分重要的作用。

(二)“扩散效应”主导阶段

扩散效应是指随着增长极经济扩张，基础设施的改善，资本、人才等经济要素从核心地区向外围扩散、延展，刺激周围地区的发展，带动整个区域经济的发展。对此，一是促成区际产业转移。早在20世纪80年代，欧盟开始推行将某些发达区域的产业转移到欠发达区域，政策目标是利用在欠发达区域的基础设施建设形成新的经济增长点，通过从发达区域转移而来的产业打破本区域原有的均衡，通过“乘数效应”拉动其向更高经济水平的均衡点移动。二是推动城乡统筹发展。英国、法国、意大利、荷兰针对繁荣拥挤的发达地区特别是内城地区生活成本上升的现象，对这些地区投资实行“限制性措施”。如在英国，首先是限制在较发达的地区进行工业投资，后又扩展到限制办公楼的建设。法国颁布了强制性法令，限制在巴黎、里昂等大城市创办新企业。同时，鼓励大都市的公共办事机构向周围兴建的卫星城以及中小城市转移。日本从20世纪60年代初到90年代处，曾先后5次在全国推行综合性的国土规划，意在通过国土的分散化限制东京等大都市的发展。

二、我国当前部分地方区域发展存在的主要问题

(一)产业重叠、重复建设问题严重

我国在“八五”计划以后，结构调整成为各省市地区发展的主要手段。然而，在选择支柱产业时，地区间存在着严重的产业重叠问题。“中四角”武汉、长沙、南昌、合肥产业重叠的问题较为突出。汽车及零部件、能源及环保、装备制造、电子信息和食品烟草是武汉的五大优势产业，销售产值过千亿；长沙的六大产业集群就包括工程机械、汽车及零部件；南昌的汽车制造、农副产品加工六大行业等主营业务收入也超过百亿；合肥的主导产业同样包括汽车、装备制造。这些企业不得不进行直接竞争，如奇瑞和东风在家用市场上角力，江淮和江铃在轻卡上竞争。重复建设的问题给一些地区和企业造成了相当严重的损失。

(二)空间开发无序

在我国一些地方工业化和城镇化进程中的空间开发无序问题，主要表现在两个方面，即盲目推进城市化和在区域开发时混乱无序。在推进城市化时盲目追求大规模开发，忽视城市化的品质，城市新增人口并没有真正享受到城市生活带来的福利和城市拓展带来的经济社会效益。区域开发的无序在欠发达区域表现为盲目开发矿产资源，盲目进行大规模工业建设，盲目进行生态改造，造成了很多生态问题，严重损害可持续发展；在发达地区表现为锁定在传统发展模式，以占用土地资源、大量消耗淡水资源为代价，地区整体功能提升缓慢，企业竞争力无法迅速提升。

(三)交通、通信等基础设施地区间发展差异显著

以2005年不变价格计算，2013年我国基础设施存量高达25万亿元，位居世界第三位。然而，人均存量远低于所有的经合组织国家。在建设能力有限以及国家政策倾斜的大背景下，大量的交通、通信等基础建设资金投向了沿海地区。长三角、珠三角的基础设施人均存量最高，投资环境得到进一步的优化；中部地区人均存量远远落后于长三角和珠三角，仅为二者的60%；环渤海和西部资源带的基础设施人均存量大体相当。经济欠发达地区基础实施建设速度慢，投资环境吸引力不足，阻碍了经济的快速发展。

(四)地区间经济技术合作障碍较多

“条块分割”的管理运行模式、现行财税体制、考核体制等制度性障碍等，仍是实现跨地区经济技术合作需面临的首要难题；区域间产业转移的互惠空间小于各方预期，联合开发资源的利益分配问题不易于协调，以及协作各方的合法权益无制度性保障，都影响到区域合作的积极性。如何切实推动生产要素在多领域、多层次进行多形式的交融与协作，优化区域产业结构，促进大市场的形成问题亟待解决。

三、借鉴与建议

(一)区域“极化效应”主导阶段的政府调控与市场调节

1.产业空间布局与区域功能分区。产业发展的规模和质量是衡量地区综合实力的主要指标，政府的主要任务应是根据各地生产要素配置的疏密、比较优势的强弱引导和建立地区合理的产业分工体系。布局产业时，要依据产业间分工和产业内分工构建产业链，组建区域性的行业协会，推动产业协作信息中心等中介机构的发展；建立定期的区域联席会议制度，形成规范的对话、协商、决策和仲裁制度。

2.经济转型发展与产业结构调整。按照比较优势的原则选择支柱产业，利用产业之间的关联效应带动相关产业发展。“极化效应”主导阶段的产业政策应着力推进以规模经济为中心的产业组织调整，扶植新兴战略产业、振兴优势产业、增加基础产品和基础设施的供给。推动产业结构的合理化和高度化，推进国民经济的快速发展。

3.财政转移支付与产业内生能力。与产业政策相结合，针对落后省区给予专项补助，促进产业政策的贯彻实施。同时，地方对中央的拨款必须有相应的资金配套，弥补亟须发展产业的资金缺口，优化地区投资结构，培育产业内生能力。改变单纯拨款和补贴的方式，合理规定被转移方的责任和义务。

(二)区域扩散阶段的政府调控与市场调节

1.区际产业转移与产业承接。制定产业转移目录应根据国家主体功能区规划的要求，充分体现各地的资源优势、产业发展特色、产业发展优势和差异，利用目录的导向作用，引导产业向生产要素优势集中的地区转移。产业转出地要重点考察传统产业转出规模、新兴产业培育发展状况及淘汰落后产能进展，在技术改造资金、重点科技项目立项等方面给予必要支持。产业承接地要着眼于提高产业转移能力，结合本地实际情况，重点考察承接产业的行业类型、企业的技术工业水平以及节能减排绩效，可在税收、基础设施建设或者用地指标方面给予一定政策支持。

2.产业链整合与产业技术联盟。首先，培植行业龙头企业，扩大龙头企业对产业发展的辐射带动作用，提高区域品牌的竞争力。其次，促进产业集群升级，整合区域产业链资源，提高区域产业的竞争力。第三，充分发挥企业的创新主体作用，推动企业与高校、研究院所等建立合作关系，最终构建一个以产业链为基础创新网络平台，实现企业间广泛深入的合作，完成在核心技术领域的集成式创新与网络式创新。充分发挥产业技术联盟在促进集聚技术优势、统筹组织、协调产业成员方面的重要作用，形成特色鲜明的产业结构，良好的产业生态。

3.推动“四化同步”与统筹城乡发展。实现农业现代化和新型城镇化，解决农业和农村发展严重滞后，弥补城乡发展失衡。重点解决土地、劳动力、资金资本生产要素的不公平问题，打破城乡分割的锁定状况，建立完善的城乡网络体系。搭建公平的经济发展平台，为城乡全要素生产力提供平等参与经济的机会。综合考虑行政、经济、社会、资源、基础设施等因素，加速城乡资源整合，构建城乡互补的配套产业链。通过以城带乡、以乡促城等方式，建立城乡经济共同体，最终促进城乡协调融合发展。

参考文献：

[1]赫希曼.经济发展战略[M].北京：经济科学出版社，1991.

[2]J. R. Friedman. Regional Development Policy[M]. Edinburgh University Press, 1966.

[3]陆大道等.区域发展及其空间结构[M].北京：科学出版社，1998.

[4]张培刚.张培刚经济文选[M].北京：中国时代经济出版社，2011.

[5]李仁贵.区域经济发展中的增长极理论与政策研究[J].经济研究，1988(09)：63-70.

[6]王辑慈.创新的空间—企业簇群与区域发展[M].北京：北京出版社，2001.

[7]安虎森.区域经济非均衡增长与区域空间二元结构的形成[J].延边大学社会科学学报，1997(01)：63-67.

[8]牛文元.中国可持续发展总论[M].北京：科学出版社，2007.

[9]李贽.德、日区域经济政策特点及启示[J].理论导刊，1999(02)：47-48.

[10]戴宾.欧盟国家落后地区的经济发展与欧盟的区域经济政策[J].西南民族学院学报，2000(06)：93-96.

作者： 天津商业大学宝德学院 郭静