解读《山东省人民政府关于建立健全地方金融监管体制的意见》

2013年12月4日，山东省人民政府发布了《关于建立健全地方金融监管体制的意见》（鲁政发［2013］28号，以下简称《意见》），确定在市县两级建立地方金融监督管理局。这是深入贯彻《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神的重要部署，顺应了形势发展对加强地方金融监管提出的迫切要求。

一、《意见》出台背景

近年来，在党中央、国务院正确领导下，山东省经济社会保持平稳较快发展势头，与此同时金融业也取得长足发展。“十一五”时期，山东金融业增加值年均增速达到18.8%，高出同期生产总值平均增速5.7个百分点。2012年，全省金融业实现增加值1936.11亿元，同比增长16.3%，为实体经济发展提供了有力支撑。在此背景下，小额贷款公司、融资性担保公司和各类交易市场等新型金融组织不断涌现。截至2013年末，我省小额贷款公司达到357家，注册资本411亿元，全年累计发放贷款1082亿元；融资性担保机构490家，注册资本达到479亿元，新增融资担保金额近1300亿元；权益类交易市场15家，大宗商品交易场所36家。为促进民间融资规范化、阳光化发展，我省还开展了民间融资规范引导工作，发展民间资本管理机构163家，吸纳民间资本97.3亿元；设立民间融资登记服务机构18家，对接资金10.9亿元。这些类型众多的新兴金融组织，为实体经济提供了多层次、多样化金融服务，但规范发展和防范风险的任务也很重，由于它们未纳入中央金融监管范围，地方政府必须承担起这个责任。

另外，加强地方金融监管体制建设，搞好功能和机制衔接，还可与中央金融监管形成有益互补，协力维护区域金融运行秩序。

二、《意见》形成过程

2013年7月，按照郭树清省长批示要求，省编办会同省金融办、省法制办组成调研组，赴青岛、淄博、东营、潍坊等市及部分县（市），就地方金融监管体系建设问题进行了调研，调度分析了全省市县两级金融工作机构设置情况，了解了外省市有关地方金融监管的情况和做法，向省政府呈报了专题调研报告。8月7日，省政府发布《关于加快全省金融改革发展的若干意见》（鲁政发〔2013〕17号），明确提出“逐步建立健全地方金融监管机构，积极探索符合我省实际的金融监管体系”。省编办、省金融办在充分调研的基础上，经过多次沟通协商，并邀请人民银行济南分行、山东银监局、山东证监局、山东保监局等驻鲁金融管理部门进行专题座谈，充分听取了各方面意见建议，逐步厘清了构建我省地方金融监管体系的总体思路，本着大胆探索、先行先试、稳妥推进的原则，研究起草了《意见》初稿。随后又分别征求有关部门意见，反复进行修改完善，形成《意见》送审稿，提交省政府常务会议审议通过后，省政府于2013年12月4日正式发布实施。

三、《意见》主要内容

《意见》共分五个部分。第一部分强调了建立健全地方金融监管体制的重要性。第二部分明确了地方政府金融监管职责，一是转变地方政府金融工作职能，二是地方政府金融监管的职责范围，三是推进地方金融业务统一管理。第三部分针对建立健全地方金融监督管理体制，从理顺管理体制、健全机构设置、合理确定编制和建立协调机制等四个方面提出了要求。第四部分是改进和完善地方金融监管方式。第五部分对组织实施作出部署安排。主要内容是：

（一）明确监管范围。为避免与中央驻鲁金融监管部门职能交叉，《意见》明确，“现阶段地方金融监管的范围为中央驻鲁金融监管部门法定监管范围之外的新型金融组织和金融活动，包括辖区小额贷款公司、融资性担保公司、民间资本管理机构、民间融资登记服务机构等新型金融组织和权益类、大宗商品类等具有金融属性的交易场所。”同时，围绕实现地方金融业务统一管理目标，提出“积极推进融资租赁、典当、拍卖、股权投资、创业投资、农业保险等业务统一归口管理。”

（二）理顺体制机制。国家“十二五”规划明确指出，“完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”。目前， 市县两级中小金融机构、新型金融业态发展很快，数量众多，金融风险易发多发，必须强化地方政府的金融监管责任，切实提高其风险防范和应急处置能力。为此，《意见》提出，“地方金融监管实行以本级政府管理为主、上级地方金融监管部门进行业务指导和监督的管理体制。”同时，考虑到金融监管工作专业性、政策性较强，上下协作关系紧密，必须从机制上保证地方金融监管机构主要负责人由懂业务、讲原则、顾大局的同志担任，《意见》提出，“市、县（市、区）地方金融监管部门主要负责人的任免须事先征求上级地方金融监管部门的意见。”

（三）健全机构设置。截至2013年11月前，我省17个市、137个县（市、区）绝大部分已设立金融工作机构，主要承担金融服务协调职能，但其机构性质不同，机构设置形式各异。针对地方金融工作机构不足、力量薄弱、职能缺位、业务分散等问题，《意见》明确，“县级以上人民政府均单独设置金融工作办公室，挂地方金融监督管理局牌子”。同时，《意见》提出，“市、县（市、区）金融工作办公室在规定的机构限额内可列入同级政府工作部门；不能列入的，可作为同级政府直属事业单位由省政府授权负责地方金融监管工作。具体机构设置由各市、县（市、区）结合本地实际研究确定。”同时，经省编委同意，省金融办近期增加了部分内设机构和人员编制，并就省地方金融监管局挂牌事宜按规定程序上报中央编办。

（四）合理确定机构编制。市县金融工作机构增加监督管理职责后，工作任务明显增加。为此，《意见》要求，“县级以上人民政府要根据本地金融监管工作情况，科学合理核定编制，充实加强人员力量，确保满足履行金融监管职责的需要。所需编制由各市、县（市、区）在现有编制总量内调剂解决。”

（五）建立协调机制。地方金融监管是一项系统工程，涉及面广，关联性强，地方政府应协调配合中央金融监管部门做好相关工作，形成监管合力，防止出现监管滞后和监管真空。为此，《意见》明确，地方金融监管工作要“配合中央驻鲁金融监管部门对地方法人金融机构、辖区上市公司和直接融资活动进行监督管理；协调组织辖区金融统计监测、专项调查等，督导地方法人金融机构完善法人治理结构和内控机制建设”。

（六）搞好组织实施。建立健全地方金融监管体制工作政策性强，任务比较艰巨。为确保此项工作顺利实施，《意见》提出，“建立健全地方金融监管体制工作由省政府统一领导，市、县政府分级组织实施”。同时，本着抓紧实施、早日运转的要求，《意见》还提出，“各级地方金融监管机构于2013年底前挂牌运转，省政府将组织有关部门适时进行监督检查。”

四、下步工作打算

鲁政发〔2013〕28号文件下发后，我省市县两级反响积极，行动很快。截至2013年12月30日，全省17个市、137个县（市、区）均明确独立设置金融工作机构，承担地方金融监管职责，加挂地方金融监督管理局牌子。挂牌子、建机构只是第一步，更重要的是确保机构良好运转，切实发挥作用。为此，下步拟着重开展这样几项工作：

（一）加强地方金融监管队伍建设。督促各地在建立机构后，尽快多渠道配备工作力量。比如可从相关行业管理部门或驻地中央金融监管部门引入有监管工作经验的人才，也可从基层公务员遴选一部分优秀人才。另外，省里将围绕地方金融监管工作需要，加强对各级地方金融监管局工作人员的培训，提升其履职能力和监管水平。

（二）建立地方金融数据监测信息系统。加强相关行业监管信息数据交换与整合，完善地方金融数据监测平台建设，为制定监管政策、开展日常监管工作提供科学依据。

（三）搞好与驻地中央金融监管部门协调配合。一是学习借鉴中央金融监管部门的监管经验，完善小额贷款公司、融资性担保公司、民间融资机构和各类交易场所等监管制度。二是积极配合驻地中央金融监管部门，维护银行、证券、期货、保险等传统金融行业运行秩序，切实做好风险预警、评估和处置工作，严格防范苗头性、趋势性问题引发系统性、区域性风险。三是在驻地中央金融监管部门指导下，督导地方中小法人金融机构完善治理结构，提高经营管理水平，增强市场竞争能力。

（四）推进地方金融业务统一管理。由于以前地方政府没有金融工作部门，一些明显具有金融属性的行业分属不同部门管理。目前，我省有的市已经对地方金融行业实行统一管理，省里鼓励这种做法，并将在省级层面积极推进。