内蒙古自治区人民政府关于贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》的实施意见

（内政字[2004]305号）

各盟行政公署、市人民政府，自治区各委、办、厅、局，各大企业、事业单位：

根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）精神，为了认真贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），提出如下实施意见。

一、贯彻落实《纲要》是当前和今后一个时期政府工作的一项重要任务党的十五大确定的依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，已经于1999年载入宪法，党的十六大把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。《纲要》以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，总结了近年来推进依法行政的经验，适应全面建设小康社会的新形势，明确要用十年左右时间基本实现建设法治政府的目标，规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想、基本原则和要求、主要任务和措施，是继国务院发布《全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号）后又一纲领性的重要文件，对进一步推进我国社会主义政治文明建设，建设法治政府具有重要意义。

我区在全面推进依法行政工作方面取得了明显进展。在1999年国务院发布《全面推进依法行政的决定》后，我区也以自治区人民政府令的形式发布了《内蒙古自治区人民政府关于全面推进依法行政的决定》（自治区人民政府令第100号），有力地推进了我区的依法行政进程。

但是，与国务院《纲要》的要求相比，我区还存在一定的差距，主要表现在各级行政机关的工作中，有法不依、执法不严、违法不纠的现象还时有发生；部分行政机关工作人员法制观念不强、法律素质不高，依法办事能力较差；行政执法缺位、失位、越位的情况不同程度地存在；法制监督滞后；行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济等。这些问题在我区不同程度地存在，妨碍了自治区经济社会的全面发展。解决这些问题，适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面推进依法行政，坚持以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，建设法治政府。各地区、各部门都要从立党为公、执政为民的高度，把贯彻落实《纲要》作为当前和今后一个时期政府法制工作的一项重要任务，把《纲要》提出的各项任务落到实处，为全面推进依法行政，建设法治政府提供保障。

二、进一步转变政府职能，建立健全科学民主的决策机制

（一）党的十六大明确指出，在社会主义市场经济条件下，政府的职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，要求政府是有限政府、责任政府、诚信政府。各级人民政府要按照建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制要求，进一步转变政府职能，正确处理政府与市场、政府与社会、政府与公民个人的关系，实行政企分开、政社分开、政事分开，忠实履行宪法和法律赋予的职责，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，使行政管理的方式和步骤符合公开、公正、高效、便民的要求，不断提高行政管理效能，降低管理成本，增强管理透明度，做到权力与责任挂钩，权力与利益脱钩。

（二）在自治区权限范围内，按照国家法定职能、机构和编制，本着精简、统一、效能的原则，严格界定各地区、各有关部门的职责权限，科学、合理地设置政府机构，核定人员编制，并按照法定职能、权限协调解决部门之间权责交叉争议，确保各项管理职能运转协调。

（三）建立健全科学民主的决策机制。按照法定职责权限，明晰各地区、各部门的行政决策权，完善各级政府内部决策规则、决策程序以及行政决策的监督制度和机制。除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，确保公众依法享有的知情权、参与权和救济权。涉及全区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。社会涉及面广、与人民利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。重大行政决策过程要进行合法性论证。按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策。

（四）贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》，减少行政许可项目，规范行政许可行为，依法进一步转变经济调节和市场监管的方式，凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决，以切实把经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。完善各类市场监管制度，确保依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性，打破部门保护、地区封锁和行业垄断，建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。

（五）按照政企分开、政社分开的原则，积极推进实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开的具体措施，充分发挥市场在资源配置中的基础作用。培育市场中介组织，加强对行业组织和中介机构的引导和规范。

三、提高制度建设质量

（一）制定政府规章和规范性文件要按照法制统一的原则，符合法定权限，不得和宪法、法律、行政法规、地方性法规相抵触；规章之间、规范性文件之间也不能相互矛盾。提出的规章和规范性文件草案要遵循并反映经济和社会发展规律，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧密结合事关自治区发展稳定的重大决策，适应完善社会主义市场经济体制、促进进一步扩大对外开放和社会全面进步的需要，体现、推动和保障发展这个执政兴国的第一要务，有利于发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性和创造性。要围绕制度建设的基本要求，按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾、以人为本和科学发展观的原则，制定政府立法工作计划，做到立法决策与改革相统一，立法进程与改革进程相适应。防止法繁扰民，防止和克服立法中的部门利益和地方保护主义。

（二）改进立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度，实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，建立健全专家咨询论证制度。起草规章和作为行政管理依据的规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见。重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式征求意见，尊重多数人的意见。建立对意见听取采纳的说明制度。制定政府规范性文件，要由政府法制机构就其合法、可行、规范进行审查，制定其他涉及法律问题的文件，也要先交政府法制机构从法律角度审查把关。政府规章、规范性文件通过后，应在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上公布，政府公报应当便于公民、法人和其他组织获取。加快电子政务体系建设，推进政府上网工程的建设和应用，逐步实现各级人民政府部门之间信息互通和资源共享。

（三）探索建立有关政府立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程的成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。

（四）要适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和社会全面进步的需要，建立对政府规章的立、改、废工作制度和规范性文件的定期清理、定期评价制度，切实解决规章、规范性文件之间的矛盾和冲突。

（五）依法建立健全各种预警和应急的配套制度，提高政府应对突发事件和风险的能力，妥善处理各种突发事件，维持正常的社会秩序。完善劳动、就业和社会保障的相关配套制度。各级人民政府要完善依法行政的财政保障机制，逐步解决同一地区不同行政机关相同职级工作人员收入差距较大的矛盾。行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并逐步实行国库集中支付。

四、规范行政执法行为，努力提高行政执法水平

（一）按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的原则，依法配套建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。完善行政机关内部监督制约机制。

（二）进一步完善行政执法责任制，依法界定执法职责，科学设定执法岗位。建立公开、公平、公正的评议考核制、执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。实现权力和责任的统一，有效防止公共权力的滥用，做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。

（三）按照《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》等法律，进一步清理、确认行政执法主体，从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法的问题。必须明确行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权。要实行行政执法人员资格制度，进一步落实行政执法人员持证上岗制度。行政执法人员必须取得自治区人民政府统一颁发的行政执法证件后，方可从事执法活动。

（四）严格按照法定程序公正合理行使权力、履行职责。行政执法必须严格按照法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关做出对行政管理相对人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；做出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的行政机关应当组织听证；行政机关工作人员履行职责，与管理相对人存在利害关系时，应当回避；行政机关行使自由裁量权的，应当体现公平公正原则，符合法律目的，并在行政决定中说明理由；要平等对待行政管理相对人，不得滥用职权，侵犯人民群众的切身利益。行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，方便公民、法人和其他组织。

（五）完善行政执法经费保障机制，行政机关的收费和罚没收入都要严格执行“收支两条线”的规定，依法清理和规范行政机关、事业单位收费。坚决制止各种形式的乱罚款和乱收费。

（六）各级行政机关必须遵守信赖保护原则，做到诚实守信。行政机关发布的信息应当全面、准确、真实。没有法定事由，没有经过法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定，确需撤销或者变更行政决定的，应当按照法定程序进行，并对行政管理相对人由此受到的财产损失依法给予补偿。

（七）行政机关要建立健全行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法的案卷评查制度，对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。

（八）加强行政执法队伍建设。建立一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的行政执法队伍，是提高行政执法水平的基本保证。行政执法与人民群众的切身利益密切相关，执法人员的素质高低直接关系到政府的形象。各级人民政府应按照从严治政的要求，把加强执法队伍建设作为一项基础性工作来抓，不断增强执法人员依法行政的能力，坚决纠正在执法中以权谋私等不正之风，对徇私枉法、执法犯法、欺压百姓的应坚决查处。

五、完善行政监督制度和机制，加大法制监督力度

（一）各级人民政府、政府各部门在依法行政方面，要自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受咨询；接受政协及民主党派监督，认真听取他们的意见和建议；自觉接受司法监督，对人民法院依法做出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当自觉履行，对人民法院受理的行政案件，行政机关应当出庭应诉、答辩；加强与检察机关的配合，形成监督合力；加强上级机关对下级机关的经常性层级监督；加强监察、审计等专门监督，强化社会监督，拓宽公民、法人和其他组织的监督渠道，重视舆论监督和其他外部监督机制的作用。

（二）切实加大政府系统内部层级监督力度，强化上级行政机关对下的监督，充分发挥内部监督更经常、更直接的优势和作用。政府法制机构是各级人民政府的参谋和助手，要加大行政执法监督力度，对行政执法责任制、评议考核制、错案责任追究制、行政执法绩效评估和奖惩办法等执行情况进行监督检查，加强对规范性文件和重大行政处罚备案审查，对影响较大、人民群众普遍关注的行政执法中的热点、难点问题要重点监督并依法纠正。

（三）认真贯彻《中华人民共和国行政复议法》和《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》，加强行政复议工作。对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理；审理行政复议案件要重依据、重证据、重程序，公正做出行政复议决定，提高办案质量和效率，坚决撤销、变更违法和不当的具体行政行为，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。要积极探索提高行政复议工作质量的新方式，对事实清楚、争议不大的行政复议案件，可以依法建立简易程序解决行政争议。要完善行政复议责任追究制度，对违反《中华人民共和国行政复议法》及其他法律法规规定的，应当追究法律责任。

加强行政复议机构和队伍建设，提高行政复议人员的素质，保证行政复议经费，为作好行政复议工作提供良好的环境。

（四）完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。要按照《中华人民共和国国家赔偿法》实施行政赔偿，依法实行行政赔偿程序中的听证、协商、和解制度，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。依法实行行政补偿制度。

（五）依法开展矛盾纠纷排查调处工作，妥善解决矛盾纠纷。做好人民信访工作，切实解决人民群众通过信访举报反映的问题，对可以通过行政复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权力，积极引导当事人通过法律途径解决。

六、加强法制学习和培训，不断提高依法行政能力

（一）提高领导干部依法行政的能力和水平。依法行政工作的好坏，与领导干部的法律意识、法律素养有很大的关系。领导干部要带头学法、守法、用法，要建立领导干部学法制度，对领导干部定期或者不定期地开展依法行政知识培训，并将依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级人民政府经济社会发展的考核内容，同时对贯彻落实《纲要》的情况进行监督检查。探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度。

（二）建立行政机关工作人员学法制度，强化行政机关工作人员通用法律知识以及专门法律知识等培训。建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度，将依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容。

（三）采取各种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法制政府相适应的良好社会氛围。

七、切实加强对依法行政工作的领导

（一）依法行政是政府运作的基本准则，各级人民政府要加强领导，认真贯彻《纲要》，积极推进依法行政。建设法制政府，责任在政府，关键在领导。各级人民政府、政府各部门的主要负责人是贯彻执行《纲要》和全面推进依法行政的第一责任人，要按照立党为公、执政为民的要求，切实担负起应负的责任，一级抓一级，层层抓落实。领导班子其他成员，对依法行政也人人有责。

（二）各级人民政府和政府各部门，要结合本地区、本部门经济和社会发展的实际，制定落实《纲要》的具体办法和配套措施，确定不同阶段的重点，有计划、分步骤地推进依法行政，做到五年有规划、年度有安排。各级人民政府定期向本级人大及其常委会和上级人民政府报告推进依法行政情况的具体办法。各地区、各有关部门要采取多种形式大力宣传《纲要》，上级机关应当对下级机关贯彻《纲要》情况进行监督检查，发现问题及时解决，对贯彻不力的要予以批评直至追究有关人员的责任。

八、充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用全面推进依法行政、建设法制政府涉及面广、难度大、要求高，需要一支政治强、业务精、作风硬的政府法制工作队伍。政府法制部门不仅是政府在依法行政方面的参谋助手和法律顾问，同时在依法行政方面还承担着组织、协调、监督、服务的职能，包括行政立法、行政执法、法制监督、行政复议、行政应诉、行政赔偿、法制宣传培训等大量繁重的政府法制工作。改革开放20多年来，自治区政府法制建设取得很大进展，形成了一支素质较高、作风优良、值得信赖的政府法制机构队伍，但是，与建设法治政府的要求相比，政府法制工作还存在着机构弱、人员少、经费缺、装备差等不足，政府法制机构队伍整体水平也有待进一步提高。政府法制机构是为政府和政府部门依法行政提供法律服务的专门机构，在全面推进依法行政、建设法治政府的大环境中，各级人民政府及其工作部门要大力加强政府法制机构建设，配备精良的力量，增加充足的经费，为政府法制机构开展工作给予足够的支持和保障，及时解决政府法制机构工作中遇到的实际问题，提高政府法制机构的整体能力和水平。同时，政府法制机构工作人员也要加强学习，不断提高自身素质，以适应建设法治政府新形势的要求。

二00四年九月十七日