政策解读：四川省“十三五”生态保护与建设规划

2017年4月1日，四川省人民政府第145次常务会议审议并通过了《四川省“十三五”生态保护与建设规划》。4月19日，四川省人民政府办公厅下发《四川省人民政府办公厅关于印发四川省“十三五”生态保护与建设规划的通知》（川办发〔2017〕33号），正式印发《四川省“十三五”生态保护与建设规划》(以下简称《规划》)。四川省林业厅相关负责人对《规划》内容进行了解读。

关于《规划》出台的背景

四川地处长江黄河上游，是长江上游重要的生态屏障、长江和黄河上游重要水源涵养地，肩负着维护国家生态安全的重要使命。加强四川生态保护与建设，深入推进生态修复与治理，是落实习近平总书记“长江经济带共抓大保护”重要指示的具体行动，是推进绿色发展建设美丽四川的重要内容。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，也是全面推进生态保护与建设的关键时期，做好全省“十三五”生态保护与建设各项工作，意义十分重大。

第一，生态保护与建设提升到新高度。习近平总书记站在实现中华民族伟大复兴的历史高度，提出了一系列生态保护与建设的新思想、新观点、新论断，省委十届八次全会通过了“推进绿色发展建设美丽四川”的决定，作出了“开展大规模绿化全川行动，筑牢长江上游生态屏障”的总体部署，将生态保护与建设提升到了前所未有的新高度。第二，绿色发展理念赋予了生态建设新使命。党的十八届五中全会把绿色发展作为五大发展理念之一，省委十届八次全会审议通过《中共四川省委关于推进绿色发展建设美丽四川的决定》，对绿色发展作出安排部署。绿色发展要求将维护生态安全作为战略使命，要求加快推进自然生态系统修复，着力建设绿水青山，要求增加生态资源，增强生态功能，更好满足全省人民对良好生态环境的新期待。第三，全面小康提出了生态保护建设新任务。我省四大连片贫困地区生态空间广阔，生态资源丰富，物种资源富集，生态景观独特。全面建成小康，要求充分发挥生态保护与建设在促进脱贫攻坚中的独特优势，在建成小康社会中承担起构建国土生态安全体系、筑牢区域经济社会可持续发展根基的重大使命，担负起为广大农民群众拓展创业就业渠道和挑起农民增收大梁的重任。第四，全球生态治理带来了保护发展新机遇。重视生态、保护生态已经成为国际社会的广泛共识，生态保护与建设已上升为世界各国乃至全球重大战略，全球生态治理的新变化，为我省加强国际交流与合作，主动参与应对气候变化和能源危机全球行动、加快产业结构调整和科技创新、大力发展战略性新兴产业等方面提供了更大的舞台和更好的机遇。

在省委、省政府的正确领导下，“十二五”期间，全省生态保护与建设紧紧围绕全面建成长江上游生态屏障、加快建设美丽四川的奋斗目标，取得明显成效。截止2015年末，常年性有效管护国有林和集体公益林2.6亿亩，巩固退耕还林成果1336.4万亩，累计新造林2640万亩，抚育森林1275万亩，改造低效林1086万亩，全省森林覆盖率提高到36.02%，森林蓄积达到17.33亿立方米；每年实施草原禁牧7000万亩、草畜平衡1.42亿亩，累计实施退牧还草3905万亩，草原植被综合覆盖率达到84.5%；新增沙化土地治理面积59.8万亩，巩固沙化土地治理成果20.5万亩，综合治理岩溶土地面积2319平方公里；综合治理水土流失面积13948平方公里；建成高标准农田2496万亩；城市建成区绿化覆盖率提高到38.65%，城市人均公园绿地面积达到11.96平方米；汶川地震、芦山地震灾后自然生态修复任务全面完成；划定重点生态功能区31.8万平方公里，划建自然保护区169个、世界遗产地5处、国际重要湿地1处、国家重要湿地3处、湿地公园43个、森林公园126个、风景名胜区90个、地质公园29个、水产种质资源保护区37个，全省90%的陆地生态系统类型、95%的重点保护野生动物物种和65%的高等植物群落得到有效保护。全省湿地保有量2621万亩，自然湿地保护率提高到55%，全省大熊猫栖息地面积202.7万公顷、野外大熊猫种群数量1387只，分别占全国的78.7%、74.7%。“十二五”取得的成就，为“十三五”时期林业改革发展奠定了坚实基础。

为贯彻落实省委十届七次、八次全会精神，解决全省突出生态问题，满足经济社会发展和人民群众新期待，按照省政府办公厅《关于开展“十三五”省级重点专项规划和区域规划编制工作的通知》要求，结合四川生态保护与建设实际，制定了本规划。

关于《规划》编制的过程

按照省政府办公厅的统一安排部署，《规划》编制工作共分为初步思路起草阶段、规划大纲起草阶段、规划初稿起草阶段、征求意见稿起草阶段、修改意见征求阶段和规划送审稿起草阶段六个阶段。

《规划》编制主要开展了4个方面工作。一是形成基本思路，对“十二五”规划实施情况进行评估，开展了《规划》前期专题调研、重大问题研究，形成了“十三五”生态保护与建设的基本思路。二是组织力量集中编写，形成了《规划》初稿、征求意见稿。其间，规划编制组多次召集省直有关部门，研究讨论重大问题，形成一致意见。三是广泛征求修改意见，《规划》先后十余次征求了省发改委、财政厅、国土厅、住建厅、水利厅、农业厅、环保厅、省气象局和省地理信息测绘局的意见建议，共征得修改意见上百条。编写组对各方面的意见建议进行了认真梳理，并吸纳进《规划》稿中。四是审定印发，《规划》送审稿经省政府第145次常务会议审定，于4月19日正式印发。

关于《规划》的主要内容

《规划》正文由前言、规划背景、总体要求、总体布局、主要任务和保障措施6个部分共5章27节组成。全稿约3.4万字，配3张图、13个专栏，做到了图文并茂。第一章规划背景，分析了“十二五”全省生态保护与建设的主要成效和“十三五”生态保护与建设面临的主要形势，形成了对“十三五”期间生态保护与建设的总体判断。第二章总体要求，内容包括指导思想、基本原则和主要目标指标。第三章总体布局，将全省分为成都平原区、盆周山地区、盆地丘陵区、川西北高原区、川西高山峡谷区和川西南山地区六大二级分区，并对全面构建“四区八带多点（块）”生态安全战略格局作了安排部署。第四章主要任务，围绕六大自然生态系统、生态空间管控、水土流失治理、生物多样性保护、水资源保护、能力建设、脱贫攻坚、重点领域改革和生态产品供给等14个方面，提出了“十三五”生态保护与建设的主要任务，并分别就重大工程列出了专栏。第五章保障措施，从加强组织领导、健全投入机制、强化科技支撑、加强宣传发动、加强合作交流和加强规划实施6个方面提出了规划保障措施。

指导思想方面。以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神以及省委十届历次全会精神为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，全面落实党中央、国务院和省委、省政府加快推进生态文明建设部署，践行创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，以建设长江上游生态屏障和美丽四川为奋斗目标，以维护国土生态安全为根本任务，以解决生态保护建设突出问题为着力方向，以大规模绿化全川为重要抓手，健全完善生态保护空间体系、生态保护制度体系、生态产品供给体系和生态文化体系，全面构建“四区八带多点”的生态安全战略格局，推动形成人与自然和谐发展新格局，筑牢长江上游生态屏障。

发展目标方面。发展目标分为总体目标和具体目标两方面内容。总体目标：到2020年，森林质量和功能不断提高，草地退化趋势得到基本遏制，荒漠生态系统治理修复稳步推进，湿地与河湖得到有效保护与恢复，农田保护性耕作和水资源管理进一步增强，城乡人居环境质量显著提高，生物多样性得到有效保护，水土流失得到初步控制，生态系统稳定性明显提升，生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性明显增强，全面构建起“四区八带多点”的生态安全战略格局，长江上游生态屏障和美丽四川建设取得新的成效。具体目标：从森林、草原、湿地等6大自然生态系统、水土流失治理和生物多样性保护8个方面设置了20项具体指标（约束性指标15项、预期性指标5项），其中森林覆盖率提高到40%，森林蓄积量达到18亿立方米，林地保有量不低于3.54亿亩、湿地保有量不低于2621万亩，退化草地治理面积5000万亩、草原综合植被盖度达到85%以上，城市（含县城）建成区绿地率达到35%，建成高标准农田4430万亩，中、重度可治理沙化土地治理率达到78%，水土流失综合治理率达到22.22%，自然保护区占国土面积比例达到17.45%。

总体布局方面。总体布局分为区域划分和建设布局两方面内容。区域划分：综合考虑不同区域自然条件、生态区位、资源禀赋及社会经济差异性，依据《四川省主体功能区规划》，将全省划分为东部绿色盆地和西部生态高原两大板块。建设东部绿色盆地，以着力构建以盆周山区绿色生态屏障、环成都平原绿色生态屏障为重点，以长江干流、岷江—大渡河下游、沱江、涪江、嘉陵江、渠江等六大流域生态带为骨架，以各类自然保护地（自然遗产地、国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园等）点（块）状分布的典型生态系统为重要组成，打造东部绿色盆地“两屏六带多点”生态安全战略格局。建设西部生态高原，以着力构建以若尔盖草原湿地、川滇森林及生物多样性、大小凉山水土保持和生物多样性三大生态屏障为重点，以金沙江、雅砻江和岷江—大渡河上中游等三大流域生态带为骨架，以各类自然保护地的典型生态系统为重要组成，打造西部生态高原“三屏三带多点”生态安全战略格局。另外，在构建东部绿色盆地和西部生态高原的一级分区框架下，再将全省分为成都平原区、盆周山地区、盆地丘陵区、川西北高原区、川西高山峡谷区和川西南山地区六大二级分区，针对不同区域的不同特点，有针对性的提出了发展思路和建设重点。建设布局：以若尔盖草原湿地、川滇森林及生物多样性、秦巴生物多样性、大小凉山水土保持和生物多样性等四大生态功能区为重点区域，以长江、金沙江、雅砻江、岷江—大渡河、嘉陵江、沱江、涪江、渠江等8大流域生态廊道及水土保持带为骨架，以世界遗产地、国家公园、自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区和水产种质资源保护区等点（块）状分布的典型生态系统为重要单元，全面构建起“四区八带多点（块）”生态安全战略格局。

主要任务方面。按照生态系统的特点和属性，针对“十三五”生态保护与建设存在的问题和挑战，《规划》提出了14项主要任务，分别是：加强生态空间管控，保护和培育森林生态系统，保护和修复草原生态系统，治理和修复荒漠生态系统，治理和恢复湿地与河湖生态系统，保护和改良农田生态系统，建设和改善城镇生态系统，保护生态多样性，防治水土流失，保护水资源，提升生态保护与建设保障能力，实施生态扶贫攻坚，推进重点领域改革，扩大生态产品供给。

关于《规划》的主要特点

一是《规划》与《“十三五”生态环境保护规划》《四川省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》进行了有效衔接，深入贯彻了《中共四川省委关于推进绿色发展建设美丽四川的决定》精神，全面体现和落实了中央及省委省政府对生态保护与建设的最新工作要求。

二是《规划》对建设布局作了创新，首次在生态保护与建设规划中提出进行“两级分区”，即：在构建东部绿色盆地和西部生态高原的一级分区框架下，将全省分为成都平原区、盆周山地区、盆地丘陵区、川西北高原区、川西高山峡谷区和川西南山地区六大二级区。

三是《规划》对“四区八带多点”生态安全战略格局内涵作了补充完善，将世界遗产地、国家公园和地质公园、水产种质资源保护区相关建设内容补充进了典型生态系统中。

四是与《四川省生态保护与建设规划（2014—2020年）》主要建设内容相比，《规划》主要任务新增了“生态扶贫攻坚”“重点领域改革”“能力建设”“扩大生态产品供给”四节内容；在“保护和培育森林生态系统”中，新增了大规模绿化全川行动、森林城市群建设等内容。

关于《规划》贯彻落实五大发展理念方面

创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，是“十三五”时期我国经济社会发展的总要求和总遵循，也是对生态保护与建设的最新要求。“五大发展理念”是一个有机联系的整体，是一个系统联动的过程。《规划》将五大发展理念贯穿于“十三五”生态保护与建设的全过程、各方面，并作出了系统安排。

在创新发展方面，提出了坚持深化改革、完善机制的基本要求。即优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素配置，加快形成有利于生态保护与建设的市场环境、产权制度、投融资体制、人才培养引进使用机制，增强发展动力，激发发展活力。建立严格的生态保护责任制度，落实生态保护“党政同责”、“一岗双责”。

在协调发展方面，提出了坚持统筹规划、协同推进的基本要求。即树立“山水林田湖是一个生命共同体”的理念，统筹规划和协同推进森林、草原、河湖、湿地、荒漠、农田及城镇生态系统的保护与建设，促进人与自然协调发展、城乡区域间协调发展、生态建设与经济社会协调发展、资源保护与开发利用协调发展，增强整体性和协调性。

在绿色发展方面，提出了坚持保护优先、科学治理的基本要求。即坚持把“绿水青山就是金山银山”理念贯穿于生态保护与建设的各个领域，始终把生态保护放在首要地位，着力保护生态空间和生态资源。坚持尊重自然、顺应自然和保护自然，充分发挥生态系统自然修复能力；创新和推广先进技术，强化科技服务保障和措施配套，提高生态修复成效。

在开放发展方面，提出了坚持合作互利，开放发展的基本要求。即积极营造开放合作新环境，形成深度融合互利合作新格局。强化与长江流域省（市）合作，共建长江经济带沿江生态廊道；加强与高校及科研院所合作，建设“政产学研用一体化”平台；强化与外国政府、国际金融组织、非政府组织的开放合作，鼓励民间资本参与生态保护与建设，引资借智提升发展水平。

在共享发展方面，提出了坚持以人为本、改善民生的基本要求。即坚持生态建设与农业产业结构调整相结合、生态资源保护与合理利用相结合，大力发展生态经济产业，促进绿色富民、绿色惠民。创新生态产品服务方式，搭建成果共享平台，推动形成人人参与生态建设、人人享有生态建设成果的共建共享格局。

关于《规划》实施方面

一是宣传《规划》。以《规划》总体要求、目标任务、政策措施为重点，开展宣传解读、答疑解惑，把《规划》的精神说穿讲透，动员社会力量共同参与生态保护与建设工作。

二是明确任务和分工。将《规划》重点任务进行分工，明确部门责任，将约束性指标分解落地，统筹部门协同推进《规划》实施。

三是落实重大工程和改革措施。围绕《规划》确定的重点任务，强化项目推进机制，积极推动重大改革政策尽快落地。

四是大力推进社会共治。完善社会监督机制，畅通公众监督渠道，积极组织广大群众有序参与和监督《规划》的实施。

五是开展评估考核。对《规划》实施情况定期监测评估。2018年完成《规划》中期评估，2020年底完成终期评估，评估结果纳入领导干部综合考核评价体系。