《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》解读

3月23日,《中共中央国务院关于深化体制机制改革 加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（以下简称《若干意见》）正式对外发布，这部指向明确、操作性强的改革方略，再次吹响了全面深化科技体制改革的号角。

一、《若干意见》的出台背景

1.历史沿革。我国科技体制改革先后经历了三次浪潮。第一次改革浪潮起于1985年3月的《中共中央关于科学技术体制改革的决定》。在经济体制改革大背景下，我国科技体制中存在的科技与生产脱节等弊端更加突出，《决定》确立了“经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”的科技方针，提出了科技拨款制度、组织机构和人事制度的改革原则和方向，标志着我国科技体制进入了正式改革阶段。第二次改革浪潮是上世纪90年代“科教兴国”战略的提出和实施。随着中国进入建设社会主义市场经济体制阶段，国家确立了“科教兴国”战略，提出“稳住一头，放开一片”的改革方针，开展了科研院所结构调整的试点工作，推动应用型科研机构和设计单位实现企业化转制，启动了“973”、“863”等重点科技计划，我国科技事业进入了大发展的机遇期。第三次改革浪潮是2006年《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》的实施。《规划纲要》提出今后15年科技工作的指导方针为“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”。我国进入建设中国特色国家创新体系建设的快车道。

新一轮科技体制改革，就是要以突破科技创新同经济发展不适应问题为主要目标，切实把科技创新摆在国家发展全局核心位置，激发全社会创新活力和创造潜能，建设创新型国家。

2.出台背景。科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。过去30多年的几次科技体制改革，都不同程度地忽略了与经济体制改革的联动配合，使得创新要素进入市场和促进经济发展障碍重重，仍有多重因素制约着我国经济实现创新驱动转型，主要表现在：一是某些方面的制度和体制抑制了创新主体的动力。市场竞争秩序不够完善，对知识产权的司法保护不到位，抑制了企业的创新动力及科研人员的创新积极性和创造力。二是企业创新能力不足。规模以上工业企业有研发活动的只有14%左右，多数企业依赖的是扩大产能规模、压低成本打“价格战”，进行同质化、低水平的竞争。三是创新资源市场化配置面临障碍，技术转移和转化效率不高。一方面市场没有成为创新资源配置的主要力量，另一方面也缺乏配套的激励机制和产权分配体系。四是政策体系不完善。支持创新的政策存在不衔接、不配套、不落实的问题，特别是经济政策中还存在不少制约创新的障碍。面对经济社会发展中的突出矛盾和问题，面对全球新一轮科技革命和产业变革的机遇和挑战，面对跨越中等收入陷阱的任务和要求，增长模式转变已迫在眉睫。

从宏观层面看，国家竞争力已成为衡量一国投资环境和经济竞争力的主要指标。科技创新对一个国家经济增长的贡献率随着科技水平的提高呈现递增趋势，世界主要国家都在寻找科技创新的突破口，抢占未来经济科技发展的先机。在一些工业发达国家，以科技创新为核心的科技进步对经济增长的贡献率已经达到60%以上。坚持创新驱动发展战略，立足自主创新，提高原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力，将从根本上提升国家核心竞争力。

从我国经济发展现状来看，经过改革开放30多年来的高速发展，我国经济总量已位列全球第二，人均GDP超过7000美元。新常态下，我国经济调结构、稳增长任务艰巨，只有深入推进创新，落实创新政策，才能够有效破解现实的困局和发展的难题。

3.重要意义。《若干意见》是党中央、国务院总揽改革发展全局作出的一项重大部署，是我们主动适应引领经济发展新常态的一项重要举措，其通过改革引领创新驱动发展，主要有三个方面的意义。一是主动推动转型，从国际经验来看，创新驱动往往是资源供给和竞争环境变化“逼出来”的，只有主动建立适应创新发展的体制机制，才能赢得转型发展的主动权；二是加快推进转型，适应经济发展新常态，实现“双中高”目标，必须制度先行、改革先行，尽快摆脱传统增长的路径依赖，越早改革越主动，越早改革代价越小；三是系统推进转型，根据创新规律、市场规律和发展需求，整体推进和重点推进相结合，打破既有利益格局，彻底激发创新活力，实现整体转型。

二、《若干意见》的总体思路

加快实施创新驱动发展战略，就是要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，破除一切制约创新的思想障碍和制度藩篱，激发全社会创新活力和创造潜能，提升劳动、信息、知识、技术、管理、资本的效率和效益，强化科技同经济对接、创新成果同产业对接、创新项目同现实生产力对接、研发人员创新劳动同其利益收入对接，增强科技进步对经济发展的贡献度，营造大众创业、万众创新的政策环境和制度环境。

——坚持需求导向。紧扣经济社会发展重大需求，着力打通科技成果向现实生产力转化的通道，着力破除科学家、科技人员、企业家、创业者创新的障碍，着力解决要素驱动、投资驱动向创新驱动转变的制约，让创新真正落实到创造新的增长点上，把创新成果变成实实在在的产业活动。

——坚持人才为先。要把人才作为创新的第一资源，更加注重培养、用好、吸引各类人才，促进人才合理流动、优化配置，创新人才培养模式；更加注重强化激励机制，给予科技人员更多的利益回报和精神鼓励；更加注重发挥企业家和技术技能人才队伍创新作用，充分激发全社会的创新活力。

——坚持遵循规律。根据科学技术活动特点，把握好科学研究的探索发现规律，为科学家潜心研究、发明创造、技术突破创造良好条件和宽松环境；把握好技术创新的市场规律，让市场成为优化配置创新资源的主要手段，让企业成为技术创新的主体力量，让知识产权制度成为激励创新的基本保障；大力营造勇于探索、鼓励创新、宽容失败的文化和社会氛围。

——坚持全面创新。把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，统筹推进科技体制改革和经济社会领域改革，统筹推进科技、管理、品牌、组织、商业模式创新，统筹推进军民融合创新，统筹推进引进来与走出去合作创新，实现科技创新、制度创新、开放创新的有机统一和协同发展。

三、《若干意见》的主要目标

《若干意见》提出：到2020年，基本形成适应创新驱动发展要求的制度环境和政策法律体系，为进入创新型国家行列提供有力保障。人才、资本、技术、知识自由流动，企业、科研院所、高等学校协同创新，创新活力竞相迸发，创新成果得到充分保护，创新价值得到更大体现，创新资源配置效率大幅提高，创新人才合理分享创新收益，使创新驱动发展战略真正落地，进而打造促进经济增长和就业创业的新引擎，构筑参与国际竞争合作的新优势，推动形成可持续发展的新格局，促进经济发展方式的转变。

1.加快技术创新。面对新形势，必须加快构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。要鼓励企业开发具有核心竞争力、高附加值和自主知识产权的产品和服务，扭转重制造轻研发、重引进轻创新的局面。要加强标准、认证认可、检验检测等质量基础建设，加大研发投入和技术机构整合，建立完善质量检测公共服务平台，为“中国制造”向“中国创造”转变提供技术支撑。

2.推进管理创新。提升国家竞争力，必须推进管理创新。要坚持向管理要质量、向管理要效益，探索一条具有中国特色、符合国际趋势的科学管理新路子。积极推广应用现代管理科学和先进技术手段，努力形成向管理要生产力的局面，提高企业、社会效率，为提升国家竞争力提供全面保障。

3.促进人才创新。创新驱动实质上是人才驱动。要建立完善专业技术人才培养、选拔、使用和激励机制，让一切创新源泉充分涌流，让所有创造活力竞相迸发。要大力培育支撑中国制造、中国创造的高技能人才队伍，必须把提高劳动者素质放在重要位置，大力发展职业教育，着力建设一支高技能人才队伍，不断提高一线工人技能水平，形成合力推进“中国创造”的良好局面，为提升国家竞争力打好人才基础。

四、《若干意见》的核心要义

一条主线。一条主线就是深化改革。《若干意见》通篇都贯穿了全面深化改革这样一条主线，把改革作为实施创新驱动发展战略的重中之重，也是通过改革加快破除创新驱动发展的体制和机制障碍。

双轮驱动。双轮驱动就是要同步推进科技创新和体制机制创新。实施创新驱动发展战略的核心是科技创新，但是，必须同步推进制度创新、体制创新，也包括商业模式创新，“两个轮子”必须同步推进，实现生产力和生产关系的同步调整，技术创新与制度创新的相互促进。

四个坚持。一是坚持全面创新。《若干意见》从营造公平的竞争环境、建立市场导向机制、强化金融支持、激励成果转化、完善科研体系、加快人才培养和流动、推动开放创新、加强统筹协调等八个方面提出了30条近百项改革举措。坚持全面创新，就是要统筹推进科技体制改革和经济社会领域改革，统筹科技、管理、品牌、组织、商业模式的创新，统筹推进军民融合创新，统筹推进“引进来”与“走出去”合作创新。《若干意见》特别注重形成经济体制、科技体制、人才体制、对外开放体制的系统改革的合力，避免改革碎片化。二是坚持需求导向。坚持需求导向，就是要紧扣经济社会发展的重大需求，着力打通科技成果向现实生产力转化的通道，着力破除科学家、科技人员、企业家、创业者创新的障碍，着力解决要素驱动、投资驱动向创新驱动转变的制约，真正让市场在资源配置中发挥决定性作用。三是坚持人才为先。坚持人才为先，就是要将人才作为创新的第一资源，更加注重培养、用好、吸引各类人才，更加注重强化激励机制，更加注重发挥企业家和技术技能人才队伍的创新作用。要用利益分配杠杆，激发每一个创新者的内在动力。《若干意见》围绕向创新者让利，提出加快下放科技成果使用、处置和收益权，提高科研人员成果转化的收益比例，科技成果转移转化取得的股权奖励收入五年内分期缴纳个人所得税等政策。针对企事业单位科研人员“双轨制”的问题，文件提出，要完善科研人员在企业与事业单位流动时社保关系转移接续政策，鼓励他们在企业单位和事业单位合理流动，社保要跟进，符合条件的科研人员经所在单位批准，可以带着科研项目和成果到企业去兼职或者创办企业。这些规定，都是要促进人才双向的自由流动，最大程度地调动人才的积极性和创造力。四是坚持遵循规律。要根据科学技术活动的特点，遵循科学研究的探索发现规律和技术创新的市场规律。特别是要聚焦瓶颈制约，如着力化解长期制约创新发展的“融资难、融资贵”的问题；围绕发挥金融创新对技术创新的助推作用，意见从培育壮大创业投资、发挥资本市场的作用，提高信贷支持创新的灵活性和便利性三个方面提出一系列改革举措；出台一系列促进创业投资发展的优惠税收政策，适当放宽创业投资企业投资高新技术企业的条件限制；探索试点银行业金融机构为企业创新活动提供股权和债券相结合的融资服务，与创业投资、股权投资机构实现投贷联动等，形成各类金融工具协同支持创新发展的良性互动的局面。

五、《若干意见》提出的主要改革措施

1.突出让市场成为优化配置创新资源的主要手段。十八届三中全会提出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。如何让市场发挥决定性作用？关键是要把市场的主体——企业激活。为此，《若干意见》提出，要建立高层次、常态化的企业技术创新对话、咨询制度，发挥企业和企业家在国家创新决策中的重要作用；竞争类产业技术创新的研发方向、技术路线和要素配置模式由企业依据市场需求自主决策；更多运用财政后补助、间接投入等方式，支持企业自主决策、先行投入，开展重大产业关键共性技术、装备和标准的研发攻关。针对政府性科研经费“扶强不扶弱”、中小微企业立项难等问题，《若干意见》提出，要坚持结构性减税方向，逐步将国家对企业技术创新的投入方式转变为以普惠性财税政策为主。针对企业创新产品难以打开市场的局面，《若干意见》提出，落实和完善政府采购促进中小企业创新发展的相关措施，加大创新产品和服务的采购力度；鼓励采用首购、订购等非招标采购方式，以及政府购买服务等方式予以支持。要发挥市场对技术研发方向、路线选择和各类创新资源配置的导向作用，调整创新决策和组织模式。

2.突出政府要营造激励创新的公平竞争环境。《若干意见》指出，发挥市场决定性作用、增强各类主体创新动力的关键，在于营造公平、开放、透明的市场环境。这里面，政府责无旁贷，将发挥不可替代的重要作用，是驱动创新的重要力量。政府要通过深化改革、转变职能、加强监管，加快制定公共政策、搭建公共平台、提供公共服务，营造助推“大众创业、万众创新”良好生态环境。《若干意见》提出五条举措：首先，实行严格的知识产权保护制度，研究降低侵权行为追究刑事责任门槛，调整损害赔偿标准，探索实施惩罚性赔偿制度；推进知识产权民事、刑事、行政案件的“三审合一”；将侵权行为信息纳入社会信用记录。其次，打破制约创新的行业垄断和市场分割，加快推进垄断性行业改革，放开自然垄断行业竞争性业务，为中小企业创新发展拓宽空间。第三，改进新技术、新产品、新商业模式的准入管理，制定和实施产业准入负面清单，对未纳入负面清单管理的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。第四，健全产业技术政策和管理制度，将前置审批为主转变为依法加强事中事后监管为主，形成有利于转型升级、鼓励创新的产业政策导向。第五，形成要素价格倒逼创新机制，运用主要由市场决定要素价格的机制，促使企业从依靠过度消耗资源能源、低性能低成本竞争，向依靠创新、实施差别化竞争转变；加快推进资源税改革，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间，推进环境保护费改税。

3.突出把人才作为创新的第一资源。《若干意见》提出“三个更加注重”：更加注重培养、用好、吸引各类人才，促进人才合理流动、优化配置，创新人才培养模式；更加注重强化激励机制，给予科技人员更多的利益回报和精神鼓励；更加注重发挥企业家和技术技能人才队伍创新作用，充分激发全社会的创新活力。《若干意见》推出“四大举措”：首先从“教育”抓起，提出要开展启发式、探究式、研究式教学方法改革试点，改革基础教育培养模式，尊重个性发展，强化兴趣爱好和创造性思维培养。其二从“评价”抓起，强化对高等学校和科研院所研究活动的分类考核，对基础和前沿技术研究实行同行评价，对公益性研究强化国家目标和社会责任评价。其三从“激励”抓起，提出符合条件的科研人员，可带着科研项目和成果、保留基本待遇到企业开展创新工作或创办企业；提高科研人员成果转化收益比例，用于奖励重要贡献人员和团队的收益比例可以提高到不低于50%，鼓励各类企业通过股权、期权、分红等激励方式，调动科研人员创新积极性。高新技术企业和科技型中小企业科研人员通过科技成果转化取得股权奖励收入时，原则上在5年内分期缴纳个人所得税。其四从“开放”抓起，提出要制定外国人永久居留管理的意见，加快外国人永久居留管理立法。围绕国家重大需求，面向全球引进首席科学家等高层次科技创新人才等。

4.突出以科技创新为核心的全面创新。《若干意见》围绕科技创新的若干关键环节，提出了明确的改革方向。如促进成果转化方面，要求加快下放科技成果使用、处置和收益权，对科技成果在境内的使用、处置不再审批或备案，科技成果转移转化所得收入全部留归单位；深化科技金融结合方面，为了发挥金融创新对技术创新的助推作用，研究制定天使投资相关法规，对包括天使投资在内的投向种子期、初创期等创新活动的投资，统筹研究相关税收支持政策。强化资本市场对技术创新的支持；加强基础研究方面，改革基础研究领域科研计划管理方式，尊重科学规律，建立包容和支持“非共识”创新项目的制度。《若干意见》为推动以科技创新为核心的全面创新，明确了全面创新的政策和工作导向，提出建立创新政策协调审查机制，及时废止有违创新规律、阻碍新兴产业和新兴业态发展的政策条款，对新制定政策是否制约创新进行审查。在完善创新驱动导向评价体系方面，改进和完善国内生产总值核算方法，体现创新的经济价值，健全国有企业技术创新经营业绩考核制度，加大技术创新在国有企业经营业绩考核中的比重，把创新驱动发展成效纳入对地方领导干部的考核范围。

六、强调政府支持企业创新

《若干意见》特别突出企业创新的主体地位，提出政府要做好支持企业创新三件事。

第一件事是“铺路”，营造激励企业创新的市场竞争环境。要构建严格的知识产权保护制度，优化相关领域的行业监管和市场准入，打破行业垄断和市场分割，调整创新资源配置的相关政策。尤其是在很多新兴领域，放松管制、减少干预、营造环境就是对创新的最好支持。”

第二件事是“赋权”，让企业真正牵头搞技术创新。要扩大企业在国家创新决策中的话语权，完善企业为主体的产业技术创新机制方面推进一系列改革。意见提出，建立高层次、常态化的企业技术创新对话、咨询制度，发挥企业和企业家在国家创新决策中的重要作用。吸收更多企业参与研究制定国家技术创新规划、计划、政策和标准，相关专家咨询组中产业专家和企业家应占较大比例。原则上，市场导向明确的科技项目由企业牵头、政府引导、联合高等学校和科研院所实施。

第三件事是“造血”，强化对企业创新的普惠性政策支持。把过去政府主导选拔式的创新支持模式，逐步转变为以普惠性财税政策支持为主的模式，通过税收和采购等普惠性政策来调动企业创新积极性。重要的是要降低享受税收政策的门槛和成本，让政策真正普惠。

我们相信，随着《若干意见》中一系列改革举措的落地和实施，必将掀起大众创业、万众创新的新浪潮，也必将激发创新驱动发展的内在动力，科技与经济‘两张皮’的顽疾必将得到根治，科技必将为加快转变经济发展方式提供不竭动力。