《浙江省人民政府关于创新财政支持经济发展方式加快建立政府产业基金的意见》解读

近日，省政府印发了《关于创新财政支持经济发展方式加快建立政府产业基金的意见》（以下简称《意见》）， 对我省探索政府产业基金市场化运作模式提出了指导性的意见。现就该《意见》内容作一解读。

一、《意见》制定的背景及意义

十八届三中全会《决定》明确提出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）要求专项资金逐步退出竞争性领域，并改进分配方式，减少行政性分配，引入市场化运作模式，引导带动社会资本增加投入。

专项资金具有特定的政策目的，是党委、政府履职行政、推动经济社会发展的有效载体和重要抓手，在促进发展、保障民生、维护稳定等方面发挥了积极的作用。但同时，也存在项目过多过散、分配不够科学、信息不够透明等问题，特别是部分专项还投向了竞争性领域，加大了设租寻租的风险，亟需按照三中全会的精神进行改革。

在此背景下，省财政按照省政府“四单一网”建设和“一般不”的要求，进一步厘清公共财政运行边界，建立了专项资金管理清单，财政专项转移支付由235个整合归并为54个，以清单的方式管权、管钱、管事。但专项资金的退出并不意味着政府扶持经济发展功能的弱化。相反，需要政府主动适应市场化改革要求，积极探索基金管理等市场化运作模式。应该说，专项资金的整合和产业基金的推出，是专项资金管理改革的上下篇，也是我省简政放权和“四单一网”建设的必然产物。

与传统的专项资金管理方式相比，产业基金具有六大优势：

一是有利于更好地促进市场公平竞争。产业基金模式改变了以往专项资金“点对点”的直接扶持和行政性分配，遵循市场规律，主要靠市场发现和培育新的增长点，符合市场化改革方向，有利于维护公平竞争的市场环境，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。

二是有利于营造创业创新的氛围。我省民营经济发达，民间资本充裕，大众创业创新的积极性很高，但也存在投资难、融资难等问题。产业基金主要投向创业创新型领域，通过政府引导、示范，可稳定市场预期，平抑创业风险，缓解“两难”问题，从而更好地激发大众创业、万众创新的热情。

三是有利于更好地促进经济发展。基金的最大优势在于其“四两拨千斤”的杠杆效应，通过母、子基金传导放大，吸引带动金融资本和社会资本增加投入。而且，基金变行政性分配为市场化运作，让专业的人做专业的事，在项目甄选、资本运营、进入退出等方面更加精准、更加专业、更加贴近市场，可有效解决项目落地“最后一公里”问题和“劣币驱逐良币”现象，提高资金使用绩效。

四是有利于增强财政资金统筹能力。以往专项资金项目过多、过小、过散，存在“撒胡椒面”和“九龙治水”等情况。现在把分散的资金整合起来，设立产业基金，通过市场方式分配，有利于增强财政资金统筹能力，维护各项产业政策的延续性和协调性，同时也更有利于集中财力办大事。

五是有利于盘活存量资金。当前，国务院正部署实施盘活存量资金工作。通过设立基金，将趴在账上的存量资金盘活，支持经济发展，切实发挥财政资金在稳增长、调结构、促转型中的积极作用。

六是有利于化解财政风险。基金可滚动、循环使用，实现财政资金积累，在价值形态上是客观存在的，相当于建了一个资金“蓄水池”和“风险池”，有利于防范和化解地方政府债务等财政风险。

二、《意见》的出台过程

今年年初，根据中央文件精神和省领导的指示，省财政厅厅领导带队分赴全省各地调研，实地了解各地专项资金管理改革和设立产业基金等有关工作，并邀请各地财政局负责人、相关经济主管部门负责人、具有参与政府产业基金设立合作意向新的企业负责人专题研讨，探索实行政府产业基金市场化运作模式。在多次调研、反复讨论、多方征求意见的基础上，着手研究起草《意见》，形成初稿。今年5月8日，省政府常务会议专门听取了省财政厅《关于创新财政支持经济发展方式加快设立产业基金有关情况的汇报》，并对《意见》的修改完善作出指示。

在《意见》起草过程中，一直注重征求各方意见。今年3月，省财政厅以书面形式广泛征求了各省级部门和各地市人民政府的意见。对于提出的修改意见，省财政厅认真加以分析、研究和整理，多数意见都予以采纳。省政府办公厅收到《意见》后，又对厅局的反馈意见进行了研究，尽量予以采纳，做到了没有原则性不同意见。

三、《意见》的主要内容

《意见》主要分四个部分。第一部分“总体要求”，主要描述设立产业基金的依据、背景、意义及设立的基本原则和主要目标。第二部分“进一步深化财政专项资金管理改革”对下一步深化竞争性领域财政专项资金改革和存量资金管理改革提出意见。第三部分“积极探索产业基金市场化运作模式”对产业基金的设立、运作、产业导向和管理机制作出说明。第四部分“实施要求”对设立产业基金加强组织领导和探索完善机制提出具体要求。

四、关于深化财政专项资金管理改革

近年来，浙江省深入推进财政专项资金管理改革，不断加大专项资金清理整合力度，先后实施了专项性一般转移支付和竞争性分配等多项改革，夯实了专项资金管理基础。《意见》按照中央和省委的要求，提出要进一步加大竞争性领域财政专项资金改革，对竞争性领域的专项资金逐一进行甄别评估，分类管理：一是对竞争性领域财政专项资金中，属于“小、散、乱”，效用不明显以及市场竞争机制能够有效调节的，坚决取消；对因企业改革等配套出台的财政专项资金，明确执行期限，到期取消。二是对具有一定外部性的竞争性领域财政扶持资金，根据需要和财力可能，可暂予保留，但原则上采取基金管理等市场化运作模式。三是对少数不适合实行基金管理模式的，事前明确补助机制，事中或事后采取贴息、奖励、补贴等补助方式，确保资金分配的公开性、透明性，切实发挥资金的使用绩效。

五、关于产业基金的发起方式和资金来源

《意见》指出，产业基金须经本级政府批准后设立，由同级财政部门代表政府履行出资人职责，并授权已有或新设的国有独资企业、事业法人代行出资人职责。设立产业基金所需的资金主要来源于经清理保留的竞争性领域财政专项资金、深化财政存量资金改革盘活的部分存量资金、公共财政预算安排和基金投资收益等。

六、关于产业基金的组织管理框架

《意见》明确，产业基金组织架构原则上包括基金管理委员会、基金法人机构、基金运营机构三个层次。一是基金管理委员会。由政府领导为主任，相关部门负责人参与，主要负责基金监管、政策指导和统筹协调。管理委员会办公室设在同级财政部门，负责处理日常事务和协调工作。二是基金法人机构。代行出资人职责，行使出资人权利并承担相应义务。负责选聘基金运营机构和托管银行，对产业基金运作进行监管和指导，一般不直接参与具体投资运营。三是基金运营机构。根据基金管委会的要求和基金法人机构的委托，按照委托协议约定负责产业基金的日常投资和运营工作。

七、关于产业基金的运作模式

《意见》规定，产业基金一般以母基金的形式通过设立“子基金”模式进行运作，对于少量重大项目也可采取“直接投资”的模式进行运作。同时鼓励各地积极探索适合本地区产业发展实际的市场化运作模式。

“子基金”模式是指各级财政资金设立的政府产业基金与上下级财政资金及社会资本合作设立或以增资方式参与现有基金等设立“天使基金”、“种子基金”、“创投基金”、“区域基金”、“定向基金”、“并购基金”等各种“子基金”投资模式。

“直接投资”模式是根据不同类别的产业资金和投资对象，采取注入资本金、直接参股、跟进投资、参与定向增发或优先股、“金股”等不同的股权投资管理形式。

八、关于产业基金的资金投向

《意见》对产业基金的资金投向作出了明确规定：产业基金投资项目所投领域应具备良好的产业基础条件，有一定的人才、技术、项目储备，对于产业转型升级能够起到引领作用，重点投向信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等七大产业和农业农村发展。不得投向高污染、高能耗、落后产能等国家限制行业。

九、关于产业基金的风险防控

《意见》还就财政部门、基金法人机构和基金运营机构如何加强对产业基金的风险防控作了规定：一是各级财政部门应会同相关主管部门建立适应本地区实际的产业基金监管机制，牵头制订产业基金管理办法，并建立健全对收益让渡项目的风险分担及考核评价机制。二是相关基金法人机构应切实代表政府履行好出资人职责，加强对基金运作与管理的指导，定期对基金投资运作情况、资金使用情况、财务收支情况等进行监督检查，保障基金安全和效益。三是基金运营机构应建立严格的风控合规体系和内部管控制度，定期向基金法人机构报送产业基金运作、财务报表及投资进展、股本变化等情况，经基金法人机构审定后报财政等部门备案。投资管理过程中的重大事项应在7个工作日内向管理委员会办公室汇报。